新加坡和香港特别行政区政府都以公营房屋著称,规模之大,在资本主义自由经济里前所未见。公营房屋居民分别占两地人口的八成和一半。但由于对住户置业权和租住权所设置的限制不同,两者计划的成效大有不同。

 

新加坡的限制宽松,公营房屋的租住和买卖市场一直很活跃;但香港的限制很严,市场无法建立,供求难以调节。两地的公营房屋计划由于目的、演变和后果有别,对社会、经济和政治造成了大不相同的永久性效果。大规模的公营房屋计划不仅界定了政策方面的选择,更限制了这种选择,对房屋以外的很多议题都有严峻的后果。

 

本文是五篇有关香港公营房屋问题的首篇。我会以新加坡作对比。接下来的四篇会就如何改善现有政策,俾能更切合现在和将来社会所需作出探讨。香港所面对的机遇和挑战尽管与新加坡有别,但近年一个严峻的问题是,中产家庭作为社会中坚,正日渐边缘化。

 

业权居权界定失衡

 

要扭转这个趋势,必须就政策进行反思。本系列将总结香港的经验,为内地制订公营房屋政策提供参考。内地近年中产(有人称为「小资」)崛起,公营房屋政策成为他们最迫切的一项政治诉求。中产阶级是推动经济的引擎,是发展都市型社会、稳定社会的基石。

 

过去这半个世纪,香港公营房屋的政策几经转折。期间由于政策目标改变,房屋计划也起了相应的变化,有些往往带来未能预见的后果,甚或是灾难性的。这对市民的生活、经济、社会和政治的发展带来深远而广泛的影响。

 

香港公营房屋一个主要的问题是,单位的业权和居住权界定失衡。居住权有四种情形:私营房屋业主自住;公营房屋业主自住;私营房屋租住;公营房屋租住。但私营房屋和公营房屋的权利有别。表一】是1971-2011年第一季以居所租住权及屋宇单位类型划分的住户分布。这种「四分天下」主要是过去大半个世纪政府对公营房屋严格设限形成的。

 

 香港公营租住房屋(PRH)的住户名义上是「租户」,但并没有私人住宅租户的选择自由。后者只要付得起租金,就有权选择单位;但租户想要选择单位,首先要有出租单位的市场。但香港的公营房屋住户一搬进获分配的单位,就几乎要终身住下去。因为所有的租住公屋单位都掌握在政府手里,市面上并无空置的公营单位可供出租。换句话说,市场并不存在。住客想要换单位,几乎唯一可行的选择是放弃获分配的单位,光顾私营住宅,因此公营房屋的住客权利远不及私营房屋的住客。

 

转售代价难以估计

 

同理,香港的公营房屋「居者有其屋」(简称「居屋」或「HOS」)也名不副实,因为HOS的住户并没有私营住宅业主的全套业权。住户购入居屋时,在地价上获得折让,作为政府提供的补贴,住户日后若要在公开市场出售单位,须先向政府补缴购入时获得折让的地价;但补缴的差价并非按当初购入单位时的市价计算,而是按补交差价时的市值计算。过去这三十年来,补地价的升幅通常大过通货膨胀和家庭收入。

 

换言之,居屋的「业权」只限于购入后自住,以及补缴一笔无法预知的地价后,在公开市场上出售单位的选择权。这种业权充其量只是一种「亚业权」,名义上拥有物业,但转售权受到限制,而且这个限制随市场波动,可以大到无法超越。

 

兹举实例以说明。表二】是两个最早落成居屋屋苑的平均售价。沙田穗禾苑第一期和何文田俊民苑先后于1980年和1981年落成,当初出售时较市价约低30%。换言之,落成时的市价约分别为每平方呎320元和317元。但到了2011年,在公开市场上成交的呎价分别为4066元和5685元,也就是大约在三十年内分别增值12.7倍和17.9倍。同期内,消费物价指数只上升了大约四倍。

 

由于补地价的数目不菲,用扣除地价后的卖楼余款不一定能在市场上另购相若的单位;上述居屋的住户几乎不可能在公开市场上出售物业。

 

因此,居屋住户几乎一住就是终身。入住时支付了建筑物的发展成本,得以「免费」留在物业内。但一生几十年,外面的市道不停改变,而且总的趋势是增值;硬要留在单位里不能搬迁,不一定对住户最有利。如果付不起补地价的庞大差额,也就被困终身。住户被「锁定」在公营房屋里,对社会、经济、政治发展造成的不良后果,容我稍后再谈。把住户绑在物业上,相当于实施「户口」制度。如今内地也已认识到户口制度不利社会流动,开始逐步放宽,香港更应反思。

 

新加坡的房屋计划与香港完全不同。当地的公营房屋,租户和自置同属一类房屋,而且其中以自置占绝大多数。因此,居住方式只有三大类而不是香港的四大类。

 

新加坡政府补贴的公营房屋统称为组屋(Housing Development Block, HDB)。所有单位住户都可以选择租住、自置或先租后买,单位以补贴价出租或出售予合资格居民。住户买下单位五年后,可以在公开市场上出售。转手基本上不受限制,也不像香港那样要补缴之前所获的补贴。不止此,业主有权在公开市场上分租或全租单位予他人使用。因此,公营房屋的租住和转手市场都得以自由发展。

 

星洲组屋市场自由

 

新加坡的公营房屋除了由政府持有,专供合资格的用户首次租用或购置,而楼房质素一般不如私人住宅外,市场行为与私人楼宇没有根本的分别。新业主有权出租或出售向政府买入的单位,基本上不受限制。

 

因此,所有的公营房屋住户都充分享有政府在地价方面的补贴,包括入住期间市场的增值,不像香港公营房屋的住户,转手单位时要上缴单位的增值。新加坡的公营房屋计划对合资格、但经济上有需要的家庭不但远较香港慷慨,也远比香港的政策市场导向化和切合社会需要。

 

新加坡73%的家庭是公营房屋真正的业主【表三】,8.6%是公营房屋租户,余下才是私人楼宇住户。香港却有47%也就是将近一半的家庭住在补贴的公共房屋里,其中三分之二是出租公屋(简称PRH)的住户,其余三分之一是上述的居屋「亚业主」;后者约有八成要补缴地价才能出售单位,其实只是住户,并非新加坡公营房屋那种真正的业主。

 

两地计划主要的差别不在于公营房屋单位的大小、设施和租金补贴率,而是对住户居住权和业权的限制。箇中的关键是:是否让公营房屋的住户也享有私人楼宇租客或业主的选择权。这些限制主宰了公营房屋市场的生存空间和正常运作。

 

由于上述限制,香港的公营房屋住户绝少是单位真正的租户或业主。结果,香港有一半人口打从入住公营房屋那天起,就几乎终身被「绑」在单位里。但一家人住了十年八年后,各人的就业、学业、婚姻、生育、移民、退休、离世……,都可能改变对住屋如地点、面积、租置等需求;各家庭均有不同且未知的际遇,这些人生必经阶段也会因房屋供应和租置的可选性而大受影响。

 

房屋政策高度政治

 

何况在香港,置业不仅是为了「有瓦遮头」。对大多数家庭来说,这是全家最重要的储蓄,一家人藏富、在社会上攀升转移的途径。对一些家庭来说,若自置物业,一旦需要融资,就可以按给银行。对于那些银行信用额度不足,又难以向亲友伸手的家庭,置业尤其重要。此外,物业也使不少长者得以安心退休。物业是后人重要的资产,对家庭的影响绝不限于户主这一代。

 

在整体的宏观经济层面上,自置居所是一种重要的固定资产投资,直接影响到经济周期的消费、储蓄和整体产出;同样地,自置居所的市场也受到经济周期的影响。最重要的是,土地和房屋是贵重而短缺的资源,调配是否有效,对一个城市甚至国家的发展和繁荣影响极大。

 

公营房屋计划对家庭影响深远,且伸延至社会和经济。房屋政策实在是高度政治化的课题。发展中社会不论是根本没有公营房屋政策,还是政策安排欠妥,都可以酿成社会、经济和政治灾难。房屋往往带来多种界外因素或者说溢出效应(spillover effects),并非是发展中社会里,比较不健全的市场制度(market institutions)所能处理好的。设计良好而又施行恰当的政府计划,其实可以弥补不健全的市场制度,我不赞同引入类似香港的公营房屋计划,来完全取代市场机制。

 

接着几个星期,我会探讨香港公营房屋租置方式所造成的后果、市场在政府计划上应该扮演的角色,以及社会、经济和政治方面的考虑和后果。

 

公营房屋政策系列.五之一

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2 Responses to 香港与内地公营房屋政策的核心考虑(第一章)

  1. 吳永宜 says:

    Dear Mr. Wong,

    I saw your article 公營房屋系列 in today 信报.

    Kindly accept my humble comment, concerning to your article .

    I notice a little mistake, the complete name for HDB is “Housing & Development Board” (新加坡)instead of Housing Development Block.

    Is my first time reading your article and 公營房屋系列 is very interesting topic.

    Sincerely apologize for not been able to reply in Chinese.

    Keep writing!
    Thomas 吳永宜

  2. Thank you for your correction.

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