這是五篇「公營房屋系列」的第三篇。此前兩個周三見報的第一和第二篇提到,香港和新加坡的公營房屋效益懸殊。今天會回顧兩地的經驗,看為何會造成這種差異,並據此提供建議,看能否為香港的公營房屋鬆綁,形成有效的租住和轉手市場,讓更多市民,特別是年輕人得以置業。

 

香港人從小就獲告知,1953年聖誕節的石硤尾大火令五萬三千名新移民無家可歸,為了盡快安置災民,政府於是興建「徙置屋邨」(resettlement estates),是為香港公營房屋的由來;多年來,徙置計劃累計提供了二十二萬四千個住宅單位。普天同慶的節日大火激發了香港戰後最大規模的人道援助,也成為港人集體回憶中的「都市神話」;但其實徙置區的誕生,這場大火充其量只是眾多原因之一。

 

單從經濟角度看,戰後既然房屋短缺,市區多的是三、四層的舊樓(現在稱為「唐樓」),私人發展商為何不拆卸重建,反而捨近圖遠,到市區邊緣的官地(crown land)違法搭建(現在所謂「僭建」)寮屋(squatter unit)?

 

不理唐樓 寧搭寮屋

 

由1945到1951短短六年間,香港人口由六十萬飆升至二百三十萬,激增三倍,住屋嚴重短缺,拆卸唐樓重建本來理所當然。香港大學的城市地理學者當時做過調查,發覺市區唐樓的居住環境遠較市區邊緣的寮屋要擠迫。只要看看《七十二家房客》這類經典港產片,便知市區唐樓的居住情況有多惡劣;「山邊」的寮屋相對開揚寬敞,空氣清新。當時全港約有一千個私人發展商,為何那時的私人發展商(全港約千多個)寧可違法搭建寮屋,也不去重建唐樓?

 

原來很簡單。香港光復後,淪陷期間北上避難的港人大量回流。為了保護本地市民的利益,政府自1947年起實施租務管制,令私人發展商難以重建唐樓。但世界各地的租管經驗說明,單靠限制加租,不足以遏止租金上漲,因為業主可以在約滿後收回單位,然後再大幅加租。為了確保租管有效,港府索性立法禁止逼遷。這一來,也就不可能收樓重建,造就市區邊緣「寮屋區」林立。

 

市區唐樓擠滿內地移民和回流的港人,大多數單位由包租變成分租,一個單位往往容納幾伙甚至十幾伙租客。小部分南來者於是散落到市區邊緣,利用僭建的寮屋棲身。政府很快就明白,市區唐樓由於租管而難以重建,間接令市區邊上的官地遭非法佔用;想收回官地用作發展,政治上唯一可行的方法是興建公營房屋,讓寮屋居民遷入,騰出官地。

 

1953年聖誕節石硤尾大火為政府提供了用徙置屋邨來安置災民,以及清拆寮屋區供發展的天賜良機。【表】內是1954-64年和1964-74年先後兩個十年內落成的公營房屋單位。

 

表一:1954-74年落成的公營房屋單位

 

 

單位數量

 

1954-64

1964-74

徙置區       97,349     136,710
政府廉租屋         5,544       62,102
房屋委員會       16,710       18,157
房屋協會         7,047       12,976
總數     126,650     229,945

 

石硤尾大火其後十年的1954-64年,政府落成了十二萬六千六百五十個單位,年均接近一萬三千個。其中以徙置單位為主,佔九萬七千三百四十九個。但徙置單位主要是安置受清拆的寮屋戶,不按收入和財產甄別入住資格。這導致兩種不良的誘因,一則獲得安置的不一定是最無助的家庭,有些寮屋是戶主自置的物業;當時有能力「買樓」,在經濟上無疑不算太差。

 

第二是眼看徙置單位獲政府津貼,本來在唐樓棲身的家庭也都紛紛搬到寮屋區,等待政府安置。1957年調查發現,政府每清拆一個寮屋區,就有更多寮屋區拔地而起;石硤尾大火後的十年內,寮屋由三十萬間倍增至六十萬間。

 

星洲政策 無礙重建

 

由於入住資格不看家境,忽視真正無助的市民,徙置計劃面對巨大的壓力,最終促使政府興建按經濟條件甄別的「廉租屋」(Government Low Cost Housing)。1964年,繼公布十年公營房屋大計白皮書後,政府終於在清拆寮屋和按需入住兩者之間,初步取得了均衡。當時合共落成二十二萬九千九百四十五個單位,其中廉租屋佔六萬二千一百零二個,較前十年僅有五千五百四十四個激增大約十倍。但仍以徙置單位為主,佔十三萬六千七百一十個,超過65%。

 

以上屬於港督麥理浩(Murray MacLehose)前的時代。由這些數據可見,頭二十年的公營房屋主要不是安頓低收入家庭,而是清拆寮屋供發展用。當時雖也考慮到扶貧、防止動亂和人道問題,但可能只屬次要,而主要是解開唐樓因租務管制令而致無法拆卸重建的困局,並解決由於興建徙置區而激發更多人遷往寮屋區等待安置的問題。

 

新加坡公營房屋的發展與香港大不相同。一如香港,新加坡自1947年起實施租務管制,但與香港不同的是,一來沒有移民湧入,沒有引發寮屋的問題;二來租務管制並未妨礙舊樓拆卸重建。因為1963-65年新加坡仍然隸屬馬來西亞聯邦時,《馬來西亞憲法》第13條寫明,依法規定者外,物業業權不得褫奪;以及除非有足夠的補償,否則不得立法強制徵用物業。1965年,新加坡脫離大馬聯邦建國,翌年通過《Land Acquisition Act》(《土地徵用法案》),作為土地國有化的根本。

 

新加坡的《土地徵用法案》授權政府可以公共目的(public purpose)為名徵用土地。不論是提供民居、發展工商業,都師出有名。法案在1973年進行修訂,將徵地補償訂定為立法當天1973年11月30日的市值,又或者官方刊憲,也就是《Gazette》出版的日期,兩者之中以較低者為準。換言之,補償額與房地產市價或業主買入價毫無關係。其後的幾次修訂都特地固定法定日,壓低對業主的補償。

 

麥督到任 加建公屋

 

說白了,新加坡是收去業主自行出售物業的權利,令其不得不以遠低於市價的法定價賣給政府。香港避免了這一着。1960年,新加坡44%的土地屬政府所有,這抵銷了舊樓因為租管而無法拆卸重建的副作用,但反過來令很多業主失卻物業升值的好處,買入價高於1973年市價的業主更被迫蝕讓。到了1985年,官有的土地增至76%。向業主「徵用」的土地,不少用來興建後來舉世聞名的「組屋」(Housing & Development Board Units,縮寫HDB Units)。

 

新加坡向私人業主開刀,主要是國父李光耀有社會主義思想,但香港政府相反。當時的財政司郭伯偉 (John Cowperthwaite,任期1961-71年)篤信資本主義的自由經濟。此外,列強的殖民地在戰後紛紛獨立,香港的管治合法性多少存在陰影,這可能也令港府對市民的私有產權手下留情。

 

但反過來,新加坡的公營房屋又遠較香港的合乎市場取向。這聽起來很怪,但細想之下並不稀奇。當局既然用《土地徵用法》收去業主出售物業的權利,以組屋作為交換,當然要增加組屋的吸引力,其中一個方法就是活化組屋市場。說到底,組屋大計是用公營的組屋來取代私有的住宅,先收併私人物業,再以組屋的形式來「發還」。因此,新加坡的市容恍如消毒、洗滌過一樣。這是一個「大阿哥政府」所為。

 

香港則大相逕庭。戰後先是取得高速的經濟增長,繼而在1960年代中期經歷社會動盪,中國內地又爆發「文化大革命」運動。麥理浩在此背景下出任港督。1971年到任後,他很快就看出加建公營房屋、強化教育、社會服務和醫療有助於維穩。1972年他對立法局發表的第一份演說,就是以房屋大計作為核心,決定在十年內興建三十五萬個單位。最終落成租住的公屋單位(簡稱PRH)十七萬六千六百二十三個、供住戶購置的「居者有其屋」(Homeownership Scheme,簡稱HOS或居屋)單位二萬三千零二十個。

 

麥理浩主要是增建租住的公屋。隨着寮屋區逐一清拆,新建的租住公屋由房屋委員會(Housing Authority)負責分配,入住的家庭須查核收入和資產。但由於此前已興建了大量徙置屋邨,麥理浩時代入住公屋者既有早期的寮屋居民,也有後來的入住時低收入家庭。

 

衛星城市 局限就業

 

由於自麥理浩時代起大建公營房屋,愈來愈多市民納入政府的津貼網絡;與此同時,市郊遍布以公營屋邨為主的衛星城市。這對港人的生活方式造成深遠的影響,其中最突出的是,衛星城市位於市郊,而就業發展的機會集中在市區,居民限於交通時間和費用,選擇工作和學校時難免受到局限,甚至被迫遠離親朋,缺少支援。居民為了享有房屋福利,不得不犧牲就業發展機會,下一代更從小被綁在「小區」裏,淪為另類的「房奴」。

 

居屋是麥理浩任內的構想,他深知港人希望置業。以1970年代的條件,香港本來可以像新加坡那樣,讓公屋租戶以津貼價買下所住的單位,但麥理浩選擇另建一種「居屋」,與租住的公屋分開經營。當局似乎沒有想過將這兩種公營房屋納入同一個計劃,讓住戶在經濟改善後改租為買,升格為業主;佔目前全港家庭30.8%的公屋租戶注定終身交租,沒有物業。麥理浩沒有借助市場來滿足市民置業的需要,考慮有欠周詳。

 

第一批居屋在1978年興建,不出幾年就發現計劃疏漏。政府的開售價比市價低30%,買家趨之若鶩;當局本欲擺明津貼,住戶持有單位五年後即可轉手,而且毋須補地價,是貨真價實的業主。

 

不料期間內樓價飆升,毋須補地價即可轉售的安排在1982年撤銷。由於市價高,即使有30%的折讓,合資格的家庭也覺得難以負擔,居屋改以開發價(development cost)發售。但這一來,住戶買入時完全沒有支付地價,日後若要轉手,先要向政府補繳地價。但計價方法以單位轉手時,而非當初購入時的市值為準,而且住滿十年才能轉讓。由於補地價數目不菲,居屋在公開市場上很少成交,居屋住戶無形中像公屋租戶那樣,被綁在單位裏。

 

由於後來的居屋轉手要補地價,只有在計劃面世頭兩年開售的居屋單位,住戶才享有真正的增值,稱得上是業主。居屋計劃頭兩年發售的沙田穗禾苑第一期和何文田俊民苑,在三十年後的今天分別較當初的發售價增值18.2倍和25.6倍(見本系列第一篇,刊9月7日)。但1981年後開售的居屋,住戶空有業主之名,因為單位轉手時補繳的地價,耗盡了大部分的市場增值。

 

今天有47.0%也就是近半家庭住在租住的公屋和居屋,但政府未能為這百萬計的公營單位創造有效的市場,住戶的權利遠遠不如新加坡的組屋。

 

四個步驟 創造市場

 

想糾正問題其實並不難。以下試提供四個步驟作為參考:

 

一、就所有或至少大部分現有的租住公屋單位,強化「租者置其屋」(Tenant Purchase Scheme,縮寫TPS)計劃,按單位當初發展的成本售予住戶。待繳的地價按單位落成時的市場估值加以折讓,而不是以市場現值或單位他日轉手時的市價計算。

 

二、現有居屋單位的轉手方法基本上與租住公屋看齊:待繳的地價按單位落成時的市場估值加以折讓,而不是以市場現值或單位他日轉手時的市價計算。

 

三、今後落成的所有公營單位都讓用戶選擇租住或購置。單位購入後至少持有五年,始可在市場上放售或放租。單位定價以發展成本為準,另加「概念(notional)地價」。所謂「概念地價」應具備津貼成分,讓合資格的家庭能夠負擔。例如,每月供款應少於家庭申請公營單位入息資格 (income-eligibility)的一半。除津貼售價,供款方法也盡可能寬鬆,例如先繳一成首期,其餘九成透過銀行,以三十年的按揭攤還。

 

四、公開市場上若有足夠的公營單位放租放售,輪候公營單位的合資格家庭也就毋須乾等,可以向政府申請一筆過的定額津貼,在市場上選購最方便家人生活、由業主放售的公營單位。

 

這四項建議應該可以為公營房屋單位創造有效的市場,撤除租住公屋和居屋之間的屏障,同時透過地價,為想置業的家庭提供明確的津貼。這些新措施有助於重建近十年來消失於無形的置業階梯,對剛步入社會的一代尤其重要。

 

上周一,中文大學的廖柏偉教授也對以往的居屋計劃表示異議(〈免地價資助置業比復建居屋好〉,刊9月12日《信報》)。對此,我只能表示贊同。以固有的方式復建居屋和擴大租住公屋計劃,只會加深這幾十年來釀成的大錯。下周三見報的本系列第四篇,將會就津貼置業提出宏觀經濟學的理據,這與香港經濟成長和市場波動的特性息息相關。

 

公營房屋政策系列.之三

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