筆者今年開欄以來,先後七次以香港的公營房屋為題(3月30日、4月6日,然後自9月7日起連續五周),借鑑新加坡經驗,建議敞開公營房屋的租賣市場,讓數以萬計的住宅單位得以充分流通,滿足更多基層家庭的需要,也希望對內地改革有參考的作用。

 

就筆者建議透過津貼來為基層提供資產是否合乎社會公義,頗有些議論。今天讓我先談談社會公義的一般考慮,然後下周再考慮香港的特殊性。

 

本報博客上的一些留言(下稱「博文」)同意用公帑協助基層家庭有「居所」,但不贊成津貼其擁有「資產」。這看似言之有理,但不妨再想深一層。

 

為了方便說明,我們把公營住宅的價值分為土地和地上建築物兩部分。住宅單位既是資產又是居所。作為資產,假設1980年落成時每方呎市價500元,其中土地和建築物各值400元和100元,而建築物這100元主要是建築成本。但基層家庭買不起,只願意付200元取得使用權。這200元就是單位作為居所的價值。社會於是伸出援手,讓其付200元以解決居住問題。但住戶將來想出售單位,先要按市值補繳地價,把單位由居所轉換為資產,在這例子裏,1980年每方呎要補繳300元。

 

住戶若不擁有單位,自然不享有入住期間單位的增值。如果10年後的1990年,地價由每方呎400元倍增至800元,反對為基層家庭提供資產津貼的博文,會要求住戶補繳700元的呎價,才能將居所變成資產。如果地價到2000年漲到1600元,補地價將會增至1500元。

 

但地價升得快,很少住戶願意補地價,只好長期呆在單位裏,動彈不得。有些博文覺得這樣做才合乎納稅人的利益。

 

資源流失無人得益

 

不過,關上市場大門有兩個後果。首先由於補地價款額大,很少住戶願意轉售,納稅人實際上收不回這大筆公共資源,施助者與受助者都無法得益。從會計角度看,賬款若多年後仍無法收回,只能註銷。這些地價名義上數以萬億元計,但對納稅人來說只是紙上談兵;再過五十年,只怕單位已殘舊到非重建不可,期間地價若繼續上升,到時補地價更涉及天文數字,最後還是要由政府代納稅人承擔。

 

再者,納稅人對住戶提供的津貼是物業作為資產的市價與作為居所所支付的差額,在上述例子裏是(每方呎)500元 - 200元 = 300元。但隨着地價上升,津貼額也隨之上漲,納稅人付出的是資產的價值,但住戶仍只享受到原來居所的價值;納稅人付出的比住户可享用的為多,箇中差額稱為無謂的社會福利損失(deadweight social welfare loss),公共資源白白流失,無人得到實際利益。試讓我換一個方式說明這個概念。

 

社會通常津貼基層兒童的教育,以免其礙於家庭資源,局限了發展。這在經濟學上稱為人力資源(human capital)投資,相當於為兒童提供一筆資產,只不過儲存在兒童身上,而不是身外物。這筆津貼有時候是貸款(通常低於市場利率),待學生畢業後再歸還;但待還款只是教育的成本,而非這項教育日後的市值。

 

受資助學生所獲得的知識和技能完全屬於自己,不會受限制如何使用這些知識和技能,任何干預行動均會視作干犯人身自由。事實上,如果規定受助者於畢業後只能在指定的國家或行業服務,則一定會貶低了這項資助教育對受助者的意義。

 

但讓人民能按個人的意願換工作,先要有勞動市場。在現實裏,並非所有人都會換工作,而且即使換工作,通常還是做同一行;但沒有勞動市場的話,幾乎不可能換工作。

 

星港房策影響各異

 

同理,並不是太多人會搬家,但關鍵是要有這個權利。公營房屋住戶要能夠搬家,先要有租賣的市場;而只有當住戶完全擁有所住的單位時,才能考慮搬家。因此,關鍵不在於住戶會否利用地價津貼來牟利,而是當家人有需要時,可以用所擁有的單位來籌資解決問題,不致坐困愁城。

 

納稅人事實上已經將單位送給了住戶,只不過只准居住,不能作為資產。研究發現,這項損失在1981年大約相當於本地生產總值(GDP)的0.95%,十年後的1991年約為0.53%(見9月14日本欄)。這對任何一年來說都是相當大的損失。公營房屋已有五十年歷史,利上加利,這筆賬有多大不問可知。由於實際的損失視乎土地溢價的市值,而自從1981年和1991年以來,地價升幅頗大,上述估計甚至可能偏低。

 

為了說明損失的規模,不妨用新加坡1965年獨立至2010年,四十五年來人均GDP成長率與香港作比較。【】是新加坡和香港按各自貨幣計算的實質人均GDP線。兩地1965年的數字定為100以便出比較。【圖】中顯示,1965-2010年這四十五年內,新加坡大約年均較香港多增長1.35%。新加坡人和我們如果在1965年同樣有100元,到了2010年,將會分別變成1167元和655元。新加坡的人均實質GDP較香港多78%。

新加坡的公營房屋「組屋」可自由買賣,交投活躍(9月7日本欄),毋須承擔香港無論是租住公屋還是居屋無謂的社會福利損失。四十五年算下來,這筆賬十分驚人。單單這一點就足以解釋兩地GDP實質人均增長率大部分的差異。同一【圖】裏附設香港在兩種可能性下實質人均GDP成長率增幅的推算,年成長率分別假設為0.5%和1%。

 

即使是年成長率1%的第二種可能,說不定也低估了不讓公營房屋自由租賣對社會的損失,因為只考慮到不讓住戶享有地價升值的靜態損失(static loss),不包括動態損失,亦即住戶有較多資源時,會用來提升個人和其他人的生產力以取得成長。

 

社會公義如何達致

 

那怎樣才最符合社會公義呢?

 

公營房屋住戶若不能自由租賣單位,單位所損失的內在價值須由全社會分擔,納稅人也無法倖免。大筆損失利上加利,長年累月虛耗公共資源。這相當於中上家庭拿出500元幫助基層家庭,但只讓其用來居住,地價的部分虛耗掉,沒有人用得上。由於資源的用途受限,施助的中上家庭和受助的基層家庭收入都有所損失。

 

開放市場後,受助者可分享到部分本來虛耗的地價,從而運用這項資源,最終自己和施助者的收入都有所增加,達致雙贏。施助者多走一步,受助者也就可以反過來回饋施助者,如此會否更符合社會公義?

 

顯然,如果能夠為所有人提供較多資源、讓大家有更多選擇、改善社區,是我們希望看到的。這些正是上個世紀研究公義的哲學家所關注的核心問題。John Rawls關注扶貧,故依賴資源多寡;Peter Nozick則關注維護個人的權利和主張自由的選擇;而Michael Sandel首要關注如何通過社區實現社會公義。

 

對拙作另一個回應的焦點,是津貼的多少和形式。

 

公營房屋市場要交投順暢,住戶出售所住的單位後,還要能夠另購單位,否則很少住戶會出售,難以成交。故問題不在於住戶是否想賣出買入來賺錢,而在於是否能形成真正的市場,而不是像現在那樣,市場只是虛有其表。如果售樓所得大都要上繳房委會,住戶憑餘款不足以另購單位,沒有賣樓意欲,也就無市場可言。

 

「幽靈銀行」政府擔當

 

以下試設想三個補地價的方式,作為討論的基礎。為了簡化問題,暫時擱下居屋與租住公屋或未來新建單位的分別。

 

方案一:基本上沿用現行的辦法,「居屋」和「租者置其屋」單位的住戶有權在任何時間補地價買下單位。舉個例,王先生在1985年購入「居屋」,住滿規定的十年(現已縮短到五年),也就是1995年或以後,可隨時補地價放售。

 

王先生等到1999年,看準樓價跌到谷底,在低位上補了地價。但手頭的錢還差一些,於是將單位以3%的實質年利率,也就是1980-2010年扣除通脹後的實質平均按揭利率,按予「幽靈銀行」,講明出售單位後,連本帶利清還。他與行方協議的「期權」長達五十年;換言之,在五十年內隨時可賣樓還錢。他用向銀行借來的錢補繳了地價。

 

但目前一般銀行擔心基層家庭的信用,不願意以這樣長的年期放款。這在經濟上稱為「資本市場缺陷」(capital market imperfection)。因此,上文把這種銀行稱為「幽靈」。

 

政府最適合擔當這個角色。王先生有「政府銀行」貸款,就可以在他認為最划算的1999年補地價。其後在2008年轉售單位時,只須對房委會補繳1999年的地價另加九年實質年利率3%的累計利息。由於市場實質年利率是3%,政府並沒有提供利率津貼。如果王先生選錯時機,行使期權後樓價回落,那就只能暫時住下去,靜待下一個升市。但情況不會比現在差。

 

這正是現行補地價的做法。只不過請政府多走一步,肩負起「幽靈銀行」的責任,糾正基層家庭貸款困難的資本市場缺陷。王先生既已有權隨時補地價,政府何不送佛送到西?

 

放開公營房屋市場,對社會包括納稅人都有好處。政府收取的實質利率即使低於市場的3%,也說得過去。事實上,由於現在公營房屋市場的交易極其有限,納稅人很難收回未付的地價。

 

封建方式今天運行

 

方案二:將待補的地價固定在當初買入單位時的水平。上述的王先生須補繳的是1985年的地價,而不是方案一的1999年地價。一旦補了地價,「政府銀行」也就可以幫王先生一把。如果1985年適值市場谷底,王先生運氣很好;但若樓價正值巔峰,那將是一場噩夢,王先生當初可能根本不會接受這個單位。

 

方案三:將待補的地價固定為合資格住戶入息上限的某個倍數。好處是住戶毋須揣測、排除風險;壞處是隨意定價、固定不變,每當市場波動,可能大幅偏離市值。但一如方案一和二,選定計價方法後,由政府擔任「政府銀行」。

 

至於今後新建公營房屋的地價,可以考慮方案一或三。現有居屋和租置單位較適合採用方案二或三。我個人傾向新建單位用方案一而現有單位用方案二,避免方案三的隨意性。但我不會堅持這種觀點。

 

政府以折讓價出售單位,但扣下部分地權,這實際上是歐洲封建時代的做法,有點像莊園主對農奴說,你的子孫萬代都是我的奴隸,只能住在我的莊園裏,休想離去。但有了「幽靈銀行」的話,住戶最多不過是交3%的利息而已。

 

參考文獻:

 

長空無二:評王于漸活化公營房屋市場之建議,2011年9月28日 17:23(www.hkej.com/template/forum/php/forum_details.php?blog_posts_id=74010)

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