這是筆者有關香港「深層次結構性矛盾」十篇論述的第六篇,宜接着先前發表香港、新加坡公營房屋系列的拙著閱讀。

 

美國哈佛大學教授Dani Rodrik認為世界經濟無法擺脫「三難的抉擇」(trilemma)【】,多年來就此提出了重要的論證,稱之為「Impossibility Theorem」(不可能定理)。亦即民主、國家主權與全球經濟整合三者無法兼得。現實世界中,三者之中只能任擇其二,不可能三者同享而又三樣都不打折扣。他的看法簡單而大膽,但叫我們認清這個須輕巧地處理的複雜事實。

際此歐羅區陷入危機,而自美國觸發金融海嘯以來,G20(20國)集團內部的經濟關係持續緊張,令Rodrik這項理論更形重要。他最全面的論述見於他今年的新著The Globalization Paradox: Why Global Markets, States, and Democracy Can’t Coexist(《全球化的弔詭:全球市場、國家與民主為何難以共存》)。

 

Rodrik指出,深度的經濟整合要求消除跨境活動中買賣雙方和融資方所承擔的絕大部分交易成本。換言之,深度整合要求用同一套規則來管理全球各地所有的經濟活動。過去這三十年的全球化進程,就是希望逐步創建同一套規則來降低跨境買賣的交易成本。

 

國家導致交易成本增

 

例如,1995年,國際上以世界貿易組織(WTO)取代關稅暨貿易總協定(GATT),以便更進一步加深貿易和投資方面的整合;而巴塞爾協議(Basel Accords)則是為銀行業的監管建立全球化準則,會計業也一直在推動全球採用共同的標準。

 

國家是導致交易成本一個主要的根源,因為國家可以帶來主權風險,令產品和服務進行跨境交易時,在規管上出現不銜接,規避對不同地區金融中介機構的監管,並使設立全球性的最後貸方成為無法實行的空想。全球金融制度之所以會失靈,與這些交易成本密切相關。

 

民主國家內部勞資和各種特殊或民粹利益的訴求,與對外深度經濟整合的需要並不一致;這些訴求是國家製造跨境交易成本、阻撓深度整合的其中一個原因。

 

例如,國家限制外國移民以保障國民就業,而且範圍很廣,不僅是非技術工人,也包括專業人士。與此同時,以工業、就業、健康、安全、環境、國家安全、公共道德等各種名義架設屏障,限制境外的商品、服務和投資,甚至指摘貿易夥伴涉及不公平、反競爭和傾銷性行為。

 

黃金約束衣的選擇

 

Rodrik理論的第一個選擇是維持國家主權,但允許主權順應國際經濟的需要。這事實上是放棄其他的國內目標來融入全球經濟,十九世紀的金本位國家早有先例。由於貨幣結合(currency union)的成員國以黃金結算,Rodrik教授把這種國家路線稱為「黃金約束衣」(golden straitjacket)的選擇。

 

但直到現代,阿根廷1990年代貨幣發行局(currency board)的嘗試宣告失敗,說明民主政制容易受到民粹壓力,難免造成龐大的財政赤字和公共債務,也就形成與黃金約束衣無法兼容的矛盾。

 

1997至98年亞洲金融危機期間的香港聯繫滙率是最佳的例證。為了固守聯滙,市民連年備受通縮煎熬。1997至2003年期間,消費物價指數通縮率累計高達11.6%,本地生產總值平減指數(GDP deflator)通縮率累計達到17.5%,但名義GDP成長率只有-9.5%,失業率一度高達8.8%。若非堅持審慎理財、主權評級屹立不倒、勞動和生產市場靈活、市民自食其力,這些傳統無懈可擊,經濟上會更不堪言。

 

相比之下,不妨看看美國1929至39年大蕭條相應的數據:消費物價指數累計下跌18.7%,GDP平減指數通縮率累計達到19%,名義GDP成長率-11%,失業率一度高達24.9%。我們金融危機和美國大蕭條的通縮和經濟產出跌幅相若,但失業率低得多。如果不是勞動市場靈活、長期節制財政、銀行體系穩健,亞洲金融危機的後果會嚴重得多。

 

上述經濟傳統令香港得以熬過長時間的經濟危機,避免阿根廷1990年代或今天希臘迹近破產的局面。但即便如此,2003年7月1月也招致五十萬名港人遊行抗議。

 

全球聯邦化易被鑽空子

 

Rodrik三難抉擇的第二種可能是全球聯邦化(global federalism),令成員國的民主政治與全球市場一體化目標一致。各國須在經濟上採取大致相同的財政和監管規定,把勞動、資本和商品跨境流通的屏障降到最低,防止鑽全球聯邦化的空子,大量累積財政赤字和公共債務。但要全球聯邦化行得通,成員國首先不能讓民主政治走到一個令政客祇可以無盡期地靠開「支票」來當選連任,導致政府財政赤字日增的地步。

 

在現實中,由於全球聯邦化容易被成員國鑽空子,以至在可見的將來都不可能達成。歐洲聯盟的經驗說明,即使思維和文化近似的國家也很難做到聯邦化。中國內地有着五千年統一的思想與文化,儘管中央政府很希望做到全國經濟一體,但各省、市、鄉鎮之間的屏障隨處可見。

 

在中國各地區中,香港作為「一國兩制」下的行政特區,與內地的屏障又較各省市鄉鎮之間更多;香港有人覺得屏障還不夠,有人覺得太多。但香港本來就不是主權國家,談不上全球聯邦化的問題。

 

Rodrik三難的最後一個可能是:降低對達成國際經濟整合的期望,退而只求有限度的全球化。這就是二戰後布列頓森林(Bretton Woods)體系的精神:實施資本控制和有限的貿易自由化,讓各國仍然可以回應國內的民粹訴求。只可惜過去這半個世紀,凱恩斯式的社會福利政策盛行,令各國累積龐大的國債,有些國家更可能被迫在全球化的進程中走回頭路。

 

香港面對的抉擇並不難取捨。過去這一個多世紀以來,我們一直努力與世界經濟進行深度的整合。二戰後,港元大部分時間以貨幣發行局制度運作,起先與英鎊掛鈎,然後自1983年起與美元「聯繫」。這也就是Rodrik教授所謂國際經濟整合下黃金約束衣的最核心要求。總的來說,香港為了與國際經濟結合,放棄貨幣當局獨立行使貨幣政策的權力,以便與以美元折算的國際貨幣區整合得更好。

 

香港想與世界經濟深度整合,要有相配合的貿易、金融和財政政策。首先要以放任的政策讓經濟保持自由開放、約束社會福利開支、避免大力干預工業。這項利財政、親市場的核心抉擇可以避免累積公共債務、降低主權評級,有助於順利套上黃金約束衣。眼看1990年代阿根廷崩潰在先,歐盟幾乎遭希臘債務掀翻在後,如今民粹政客卻仍然要求今朝有錢今朝花,對此港人實應三思。

 

香港得益於經濟放任

 

過去這六十年,香港經濟大大得益於貨幣結合和經濟放任,我們一直維持高度持續的人均GDP成長率。若從深度經濟整合後退,香港作為亞洲國際貿易和金融中心的地位將無以為繼。戰後的布列頓森林式妥協,主要是對自由貿易和資本流動作有限度的管制,藉以維持其對貨幣聯盟的承諾。現在香港也有人有此想法,例如減少甚至禁止內地孕婦來港分娩,相當於限制輸出醫療服務的貿易管制;非居民買樓要徵稅甚至根本禁止其買樓,相當於資本市場對外來交易實施資本管制。

 

這些管制若獲得採納,將有損長遠的經濟表現。實施管制只會令這類需求轉入地下市場,長遠只會造成更多的黑市交易,將經濟上的損害擴大到社會和道德各種層面。我們與世界市場的深度整合不僅是經濟上的有利安排,也是香港不少核心價值的所在,關係到對自由方面的訴求。

 

誠然,堅守聯繫滙率和維持深度的經濟整合,有一定的社會和經濟成本。過去這二十年,我們在宏觀經濟上遭受的震盪,不但遠較此前各個時期為大,更因為聯滙令我們無法以貨幣政策作為穩定經濟、對抗周期的工具,導致我們所承受的衝擊被放大,其中最明顯的是物業價格。

 

樓價波幅被放大的一個後果是,市民在物業方面的財富分布惡化。樓價上升令「有樓者」得以加快累計財富,擴大與「無樓者」的差距。其後即使樓價回跌,無樓者也無法拉近差距,因為一般人不會在跌勢中入市,更不要說是無樓者。

 

亞洲金融危機期間,通縮壓力因聯滙而加劇,有樓者招致損失。樓市崩潰前幾年置業的年輕家庭似是眼巴巴看着自己一家人的前景隨年月幻滅,及至終於熬過了危機,實質樓價較高峰已下跌了57%。

 

樓價後來總算復原,接着那幾年顯著反彈。但就危機期間看,中產階層已元氣大傷,即便得以幸存,事業上也已失卻了好幾年的黃金機會,創業和承擔風險的精神受挫。

 

香港目前面對全球金融海嘯的通脹壓力,而一如以往,這項衝擊也因為聯滙而遭到放大。樓價飛升,但無樓者分享不到好處。加上打工的收入在亞洲金融危機期間遭到蠶食,面對高不可攀的樓價,再次覺得被新一輪的機遇遺棄。反過來,有樓者除了享有物業升值的好處,也可以趁市場利率低,將物業的按揭貸款再次按給銀行以套現投資,包括購買其他物業。

 

「磚頭水泥」政策是禍根

 

董建華在1997年7月1日就任特區第一任行政長官時,樓價正值峰頂,但很快就在緊接着的亞洲金融危機中崩潰。當時因為市民不滿樓價長期高企,董建華承諾增加住宅供應,想把香港打造成七成市民自置居所的社會。但還來不及推行,金融危機即已掩至,以致其承諾被當作樓價暴跌的罪魁。

 

繼董建華擔任特首的曾蔭權,則由於美國金融海嘯的陰影,未在樓價升勢中增加供應,被指坐視不理。面對龐大的壓力,曾答應增加土地供應和推出新的津貼房屋計劃。先後兩位特首都選擇用「磚頭水泥」(bricks and mortars)來對抗周期、穩定房屋市場需求的變動,這樣的政策是災難的禍根。

 

讀過經濟學的人都明白,用貨幣和財政政策對抗周期時,由於難以掌握時機,想要真的穩住經濟並不容易。其中財政政策見效慢,掌握時機比貨幣政策更難。但土地、房產政策收效比財政政策更慢,更不可能用來對抗房屋市場的周期。雖然有兩位特首前車之鑑,但現實中又幾乎可以認定,他們的繼任人只怕會重蹈覆轍。

 

然則,香港可以怎麼做?與世界經濟深度整合,本地政策必須同時回應經濟和社會方面的關注。在經濟方面要令市場保持靈活,有效地回應經濟震盪,盡可能化解其衝擊。具體來說,政府規模要小,負債少;但市場要夠大,具有足夠的靈活性和反應力。要避免干預市場,否則反而會延長調整期,令市民更痛苦。

 

在社會方面要有安全網以化解經濟震盪,減少市民的苦楚。面對同一種震盪,條件不同的市民感受大有分別。例如,通縮來襲,有些人只是損失儲蓄投資,生活上影響不大,但另一些人收入減少,須節衣縮食;還有些人被裁退,陷入困境,需要社會支援。世界各地都有這方面的措施,例如中小企業貸款,失業補償,低收入支援,社會安全,醫療支援,租金、食物、交通、學費津貼,諸如此類。

 

震盪來襲時,為了有效地回應市民的需要,我們先要明白港人為何渴望置業。只求有樓棲身?想有資產在手以儲蓄「傍身」?打算年邁時用來貸款應付生活開支?為子女的教育和家人的醫療開支作「抵押」?為自己的生意貸款融資?還是說想他日留給妻兒子女?甚至準備二次按揭以再置業?這些需要可能都是存在的,有適當的政策幫助公營房屋住户置業,就可以同時幫忙照顧到這些期望。

 

維持聯滙最好保障

 

香港目前有47%的家庭住在津貼房屋裏,其中居者有其屋佔16%,租住公屋佔31%。讓這47%的家庭成為真正的業主,可以消除社會上有樓者和無樓者大部分的鴻溝。若再加上佔37%的私樓業主,有樓家庭佔人口的比例可高達84%。已用作興建公營房屋的土地,實際上已經耗用,即使將地價轉移給其上的居民,也不涉及額外的公共開支。經濟上若確有免費午餐,對公營房屋住戶轉移地價將會是香港最大頓的免費午餐。

 

香港若有84%的家庭擁有物業,對維持聯繫滙率是最好的保障,可以較放心去穿上黃金約束衣來尋求與世界經濟深度整合,而且社會幾乎不費成本地保障了民生。箇中的一大好處是,很容易就協助無樓家庭抵禦了宏觀經濟的震盪,毋須想盡各種名堂以紓解民困,又控制了公共開支的增長。

 

這一來,香港大可放心與國際經濟進行深度的整合,不但不必降低要求,更可重振雄心壯志。我們是世界上最自由的經濟體,毋須在布列頓森林式的妥協下勉為其難;讓其他經濟體去品嘗這種次級選擇好了。

 

「深層次結構性矛盾」系列.十之六

 

參考文獻:

 

Dani Rodrik, The Globalization Paradox: Why Global Markets, States, and Democracy Can’t Coexist,OxfordUniversity Press, 2011.

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