環顧全球各地,沒有政府不介入經濟、左右市場抉擇、影響分配的後果。這通常有兩種方式:徵稅(taxation)和規管(regulation)。以經濟學角度看,兩者的效益都不高,但規管又遠較徵稅缺乏效益,社會付出的代價大得多。

 

規管把私人資源由一群人轉移給另一群人。香港由於《基本法》未授權立法會提出涉及政府開支的草案,政客於是力促在各方面加強規管,從而透過規管來介入經濟。由於規管的開支不直接反映在政府預算上,成為政客贏取選票、保持權位的另類途徑。

 

政客順理成章把矛頭指向「大」財團。一則財團手握巨額經濟剩餘,便於政客借規管來抽取;二則政客和規管者甚至能把所抽取的經濟「租金」(rent)按自己意願分派對己有利的團體。說白了,規管是另一類的徵稅。

 

不過,重新分配財團的剩餘須師出有名,故政治上必先醜化之。這在現實中並不困難,醜化財團有時候甚至具有某種客觀的基礎。

 

「有限政府」 介入克制

 

政府介入經濟,通常假公益之名以行,目的崇高,備受讚許。就政府應當擔當哪些任務,思想家和活動家見解不同,世紀以來議論不止。關鍵是,政府應否介入,令社會為個人提供發展機會,或者分配經濟成果時顯得較為平等?應否提供社會安全網,以支援那些際遇坎坷、非戰之罪的公民?又應否抵禦來犯之敵、促進繁榮,以確保社會和經濟可持續發展?

 

經濟上所謂的「有限政府」,介入的範圍和程度都很克制,只在非如此無法維持自由社會正確運作時才出手。對很多人來說,複雜的現代社會首要保障個人的權利,包括私有產權,但不得因此而妨礙他人使用同樣的權利。

 

徵稅相當於強徵私有資源。政府通常以兩種方式運用所得的稅款,一是購買產品和服務,作為政府的消費或投資項目;二是提供津貼,相當於把財富從某些人轉移給另一些人。社會負擔的稅負是除去津貼後的繳稅淨值,在政府預算裏屬於資產。

 

反過來,政府的消費和投資開支列入財政預算的負債部分,靠徵稅或發行公債彌補;公債又反過來靠未來或後代的稅收彌補。因此,政府當前的消費和投資開支,靠目前或未來的稅收來彌補。消費和投資開支佔國內生產總值(GDP)的比重如果偏低,我們通常說政府規模小。

 

政客官僚 私利先行

 

不過,用GDP比重不能衡量政府的大小,更不足以判斷其介入經濟時克制還是廣泛。規管日漸成為政府左右經濟的重要途徑,而且不顯現於政府的預算和收支。

 

公共規管雖然不同徵稅,其實仍然是強徵私人資源。只不過收支雙方都是私人,由個人或公司甲支付給個人或公司乙,資源不經政府的手。

 

舉個例,立法強制乘客使用安全帶後,所有汽車都要加裝和使用安全帶,對車主、司機和乘客來說是額外開支,具體來說也就是強制車主、司機和乘客向生產商購買安全帶。誠然,規管的目的是改善行車安全。

 

能否如願,視乎預期的效益是否超過附帶的成本。預期的淨效益若為正數,經濟學上稱為「改善經濟效益的規管」(economic efficiency improving regulation)。此等公共規管由於是強制性的,所產生的財務效應與徵稅無異。

 

安全帶的例子自然也適用於其他政府規管。例如,公共場所禁止吸煙、消費產品正確標籤、建築物安全條例、城市規劃條文、自然保育規章、藥物安全條例、產品安全條例……。類似的規章制度在現代經濟體裏數之不盡。

 

長期以來,專長公共財務(public finance)的經濟學者認為,政府訂定這些規管乃出於公眾利益。學者從而假定,規管的明文目的與實際效果並無二致,故此預期的效益必然超過成本。「政府只可提出有益的規管」成為公共財務學的基本假設。

 

但證據呢?這個假設會否有誤?諾貝爾經濟獎得主George Stigler研究出一套關於規管的經濟理論,質疑這個假設。他假定政客和官僚一如常人基於私利行事,具體來說,目的是保住權位;而利益團體投其所好,用選票和政治經費左右立法規管的後果。

 

「交叉津貼」 並非善舉

 

政客希望靠通過規管的法案直接贏得選票,同時間接獲得政治「獻金」、吸引義工為其拉票,個別情形下,甚至不排除收買賄賂,又或者任滿後,獲私人機構委以高薪閒職。政府裏的有關主管雖然不需選票,但也想保住職位甚至升遷。

 

引申出來,公共規管可說是利益團體成功游說政客和官僚以取得私利的後果。利益團體只要拿得出選票和經費,幫政客和官僚鞏固權位,對方自然樂於奉上規管利益。

 

就這個現象,意大利經濟學者帕雷托(Vilfredo Pareto)和Mancur Olson先後於1896年和1965年發現,世人借規管來牟利時,有兩個原因令組織良好的小團體較大團體享有不成比例的優勢。一則大型團體組織和動員的成本往往高到難以承受,小團體低得多;二則就一種規管所產生的轉移額而言,大型團體要與多人分享,小團體的人均好處無疑較多。這方面最佳的說明見Pareto 1896年面世的Cours d’Economie Politique(《政治經濟學課程》):

 

假設某國有三千萬人,建議每人年交一元,把所得均分給三十個特選的幸運兒,即是每人收取一百萬元。三十個得益者卯盡全力游說,利誘傳媒,籠絡議員甚至閣員。但那三千萬「被掠奪者」(despoiled)無動於中,發動全民反對花費巨大。大多數人不會願意出錢,而且捐大筆錢來反對一年捐一元,豈非本末倒置?

 

及至公投日,也有同樣的困難。那三十個得益者指派大量代理人四出游說投票者:這個小小的建議是明智健康的愛國行為,值得通過。必要時,更不惜對投票者施以小恩小惠。相比之下,另外那三千萬大眾,雖然明知道要多付一元,通常懶得反對,寧可利用投票日的空閒郊遊、訪友。掠奪者於是不戰而勝。(意譯)

 

因此,公共規管有時候會將小量資源由大批被掠奪的受害者(despoiled)轉移給一小撮掠奪者(spoliators)。政治游說過程本質上向數目較少的生產者傾斜,而不利數目較多的消費者。但這是普遍現象,不能以偏概全,叫人以為公共規管便是如此。

 

處理政治「感覺」(perception) 是複雜的,受規管的行業通常會在消費者裏挑選一些次群體,讓其分享部分掠奪物(spoliation,學術上稱為「生產者租金」producer rents),以掩飾規管的真正動機。例如,以低於成本價招待兒童、傷殘人士、老人等受關注的群體來爭取政治支持。用「交叉津貼」(cross-subsidies)來討好公眾,讓政客、官僚和規管者得以開設規管機構,而不會被發覺純為生產者的利益而設。

 

生產者雖然藉着與利益團體分享部分租金,在利益分配上達致某種均衡,但不等於具有經濟效益。獲分享租金的只是少數支持規管者最得力的消費者。因此,將「交叉津貼」當作企業履行社會責任的善舉,其實有點誤導。

 

就環保規管的一種吊詭(paradox),諾貝爾經濟學獎得主James Buchanan與同事 Gordon Tullock的解釋頗有見地。有關負界外因素(negative externalities)的理論經濟學研究早就建議,用Pigou(庇古)稅項來糾正失衡的社會和私人誘因,令污染行為減輕到社會可承受的水平。具體來說,已故的劍橋經濟學家Arthur Cecil Pigou主張為負界外因素設立糾正性稅項,數目大到足以消除環境污染所造成的私人和社會邊際成本之差。

 

經濟效益 環團忽視

 

但在現實中,主管環保的政客和官僚在判斷可接受的污染水平、選用何種技術以紓緩問題時,往往傾向採用指令控制式(command-and-control)的設置。錯的到底是學者還是政客呢?Buchanan和Tullock說,兩者都沒錯。原來,污染的公司若直接受規管,利潤通常反而較高,因此會「鼓勵」政客利用規管來減排,而不用價格工具。

 

以美國總統奧巴馬上任後提倡的上限和交易(cap-and-trade)環保方案為例。環保局設定排放標準,並簽發許可證,准許企業以此為排放上限。許可證授權企業污染,可以在市場上公開買賣。執行理想的話,許可證的市價相當於污染的機會成本。

 

但現存的污染企業立即看出了,許可證幫他們設置入市障礙,因為未來的競爭者要申領許可證才能開業。後來者申請許可證的障礙如果多過現存者,後者也就享有競爭優勢,不利於創新。奧巴馬原來反對兩級方案,當選後推翻了競選時的立場,讓現存的公司享有多年的許可證折讓價,但後來者不獲同等待遇。較有效益的庇古稅對所有企業無論入行先後一視同仁,而不會令現存者佔優。

 

Buchanan和Tullock解釋了經濟上有效的政策與政治上可接受的政策之間常見的矛盾。政客和官僚所選擇的規管方式,所反映的是現存受規管公司的政治實力。另一方面,環保團體作為民間代表,只關心把污染減到最少,經濟效益不關他們的事。只要污染少了,管他是靠規管還是靠價格工具。

 

因此,規管的效益很低。但不幸的是,公眾對規管的擔子不及對徵稅的認識多。只要政府開支佔GDP的比重較低,公眾通常就會誤以為已做到了「小政府」。

 

外國一套 不應照抄

 

在很多國家或多或少都存有規管。以八十多個國家和地區的法定最低工資為例,有關規定只影響工資低於法定下限的勞動者,佔人口的比例很小。但身為家庭成員,在選舉中可以起到槓桿作用,同時爭取到家人和一些親友的選票。因為最低工資一經立法,可能經常檢討、有加沒減,在各種規管裏,最方便政客拉選。在大多數選舉裏,只要幾個百分點的選票就可壓倒對手。最低工資的人士通常集中在少數行業,方便政客動員。

 

最低工資雖然會抬高一些低薪人士的失業率,但受影響的人數可能更少。政客借最低工資拉票時,叫價只要不是太高,令公眾對失業的顧慮超過實際的副作用,政客仍然有辦法把反對失業的聲音壓到最低。在現實中,最低工資對小企業的打擊,更甚於他們所僱用的低薪人士。但若任由小企業倒閉,行內只留下大中企業,後者雖然要付出較高的薪酬,但市場份額增加,競爭優勢反而有所加強。而隨着市場集中,大企業損失降低,支持商界的政客也就不會太熱中於反對最低工資。

 

其實要援助低收入者,可以發放津貼工資,或者用經濟學上的負收入稅(negative income tax) ;但即使議員完全有權採用,幾無發達社會施行。原因何在?在政治上,為最低工資立法比津貼工資和負收入稅容易過關,因為受影響的層面有限,但動員他們的成本較低,容易為政客帶來選票。是理想的政治工具之一。

 

常聽人說,香港應該效法某某發達國家採用某某法例,因為此等國家較先進和有經驗。但應先細想發達國家普遍這樣做,除了因為法例本身好,是否另有奧妙?規管的法例受歡迎,除了因為公諸於眾的理由外,會否基於對政客、官僚、規管者甚至受規管者的好處?

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