佛利民的創見啟發了很多國家的公共政策論證,是芝加哥學派享譽全球的一個主要原因,即便反對他的人也折服於他的嚴謹、辯才、活力和勇氣。

 

上世紀大約有四十年的時間,佛利民鼓勵經濟學同行,只要覺得合理就應大膽建議,不要因為政治阻力而噤聲。他認為,所謂的政治判斷都難免會有嚴重的缺失,提出上策、讓受眾知所抉擇,學者責無旁貸。「佛」爺濟世的苦心有目共睹,可惜現實世界政治與經濟交纏,與大師的理想相去甚遠。

 

現實中政經交纏,難以只講經濟、不管政治的苦惱,1940年代因為芝加哥學派另一位大師George Stigler的努力,獲得了較多的關注。Stigler對政府規管公用事業、航空公司、貨車運輸、原油、證券市場的實證研究發現,規管者本應保障消費者,但最終往往反而保護了供應方,令其賺得更多。Stigler的說法是規管者被供應方「攫取」(captured)。

 

政府介入 愈管愈糟

 

這個看法並不新鮮,但Stigler發展了一套條件和預測的辦法,以判斷規管者在什麼情況下會被「攫取」、這些行業靠什麼機制攫取規管者、規管者為何容易被攫取、箇中的社會成本有多大。後來的學者遵循此思路,實證研究了數以百計受規管的行業和職業,對有關成本的估計證實了芝加哥學派的看法:愈管愈糟。

 

Stigler的結論可以用美國早期控制石油進口和香港對大米供應設限的實例來說明:

 

(1)       1958年以前,美國總統艾森豪威爾拒絕對進口石油徵收關稅。擁有海外油源的美國公司透過進口大獲其利。但隨著進口日增,輿論擔心對國內的採油業不利。政客多方施壓下,艾森豪終於在1959年宣佈限額進口。Stigler質疑的是:同樣是限制進口,為何設置限額而不徵收關稅?

 

原來,兩者的分別是:徵稅歸庫房,得益的是政府;但若透過限額獲得收入(經濟學上名為「配額租值」),得益的是進口商。庫房增收,原則上會透過減稅或增加公共開支來回饋消費者。但艾森豪寧可限制進口,將這些好處送給油公司。進口設限對於在國內採油的公司固然有利,進口商也可以順勢抬高零售價。油公司皆大歡喜,唯消費者憔悴。

 

Stigler指出,設置進口上限實際上是架設入市屏障。由於向官方申請配額需時,後來的公司難以加入競爭。總的來說,迎合官方的規管涉及政治遊說和程序操作,有利既有的公司,而不利新入行者。限制進口石油,也就間接令當時既有的生產商和進口商形成卡特爾,犧牲消費者。美國的石油配額制沿用了14年,直到1973年石油短缺,美國不得不設法降低油價方才告終。

 

(2)       香港自1955年起限制大米進口。原意是維持儲備,以防不時之需,避免價格大起大落。但政府不欲開設官方米倉,於是利用專利進口制度,用進口限制來換取專利商維持儲備;但進口限制形成大米市場的進口屏障,政府規管造就了進口商的卡特爾。

 

因此,香港的米價有好幾十年貴過澳門。但限制進口不如徵收關稅,利用關稅收益來補助米商維持儲備。大米限額制直到2003年才算放寬,政府干預再次犧牲消費者來保護供應商。

 

芝加哥學派這方面的研究改變了一些規管者對此的偏愛。人們日漸明白,針對一個行業的規管,會製造出各式各樣的持分者,日後欲撤銷規管,該行業這些附帶的利益方必聯手抗拒。因此,規管的惡果雖然愈來愈為人熟知,但利益方多、阻力大,一開了頭便很難撤回,箇中的損失沒完沒了。芝加哥學派本來就反對政府介入經濟, Stigler的實證研究又強化了這個信念。

 

一般政客 只為官職

 

對各行各業和政府規管的研究,包括反托拉斯法如何有礙競爭,最終令Stigler轉向政治經濟學。他在1970年出版了這方面的第一本著作,假設個人、公司和組織都透過兩種途徑謀求最大的利益:一、通過政治制度謀求「政治財」;二、藉着交易和生產謀求「市場財」。

 

政治財除了選票,還可能包括其他影響力。政壇人士相當於財經界的企業家,承諾為選民和支持者提供好處,尤如組織起一個政治財得益者的聯盟。政治市場上的個人、政客、公司和組織被視為謀求最大本位利益的理性個體;而推動政治決策的動力來自謀求本位利益的理性,並非以社會整體利益為出發的善心──除非這些善行也正好可以累積政治財。

 

Stigler假設,政客的決策往往是回應來自最有影響力和最有組織選民的壓力。後者則是反過來搶先一步回應政府未來行為對其集體利益的影響。因此,即使有辦法促進公眾整體的利益,政客也難以遵循,甚至對這類忠言敬而遠之;他們往往只關心自己能否連任、保住官職,進而擴大政治影響力。

 

Stigler寫道:「經濟學研究針對規管問題的新焦點,令經濟學者由改革者變成政治經濟學的探討者……。明白社會為何採用這些政策之前,我們都難以提出有用的建議以改弦易轍。實際上,其中有些變革(例如自由貿易),除非從根本上重組我們的政治制度,否則看似難以達成,至於應如何重組也不知從何說起。我們就政策進言時保持某種克制應是學者的責任,並非純為面對進言的對象而戰戰兢兢。」

 

Stigler這樣說或比較極端。就提供技術資料(例如:計算立法的成本和收益)來說,經濟學者可能仍然是決策者重要的顧問,但這與就政策是否可取而進言大有分別。Stigler的實證分析幾乎完全排除了基於價值判斷的論辯,令改革者(和反改革者)沒有太大施加判斷或提反建議的空間。Stigler的成果告訴我們,研究經濟和影響政策兩者之間幾無協同可言,由亞當斯密到凱恩斯再到佛利民,改革者若非因個人喜好或私利而被蒙蔽或煽動,根本沒有理由叫愛好研究經濟者去搞政治,淌這渾水自尋煩惱。

 

「尋租」概念 開闢新徑

 

Stigler對公共事務冷嘲熱諷、高傲出塵,與佛利民熱心變革形成鮮明的對比。兩人同屬芝加哥學派的大師,但無論性格與外表都截然不同,Stigler和佛利民一高一矮,兩人在網球場上的比併成為芝大校園的談資。幸而彼此深明大義、惺惺相惜,學術觀點的分歧無礙友情。

 

把政治行為看作理性選擇,並非芝大的獨家發明。在1965年提出特殊利益群政治論的馬里蘭大學教授Mancur Olson就發現,不論在任何組織裏,發動集體行動來謀求共同利益的成員都傾向於搭「順風車」,坐享其他成員的功勞,未能防止成員搭順風車的團體是組織不起來的;一個團體若能把利益只限「積極分子」享用,也就能減少成員搭順風車。

 

Olson的研究說明,與大型組織相比,「小圈子」較容易克服順風車的毛病,順利動員,透過政治制度取得資源。這個結論動搖了當時「民主政治最怕多數以暴政統治少數」的共識。Olson從經濟邏輯性出發,證明專攻特殊利益的小圈子在政治上影響較大。民主政體真正須要擔心的是有組織的少數派行暴政,尤其是特殊利益團體。

 

Olson 1982年的名著以此來解釋古今中外各國的興衰。具體來說,社會上特殊利益團體日增為何會搞垮經濟,令一種文明盛極而衰?他借用生理學,把這種現象叫做「institutional sclerosis」(制度硬化)。Olson在哈佛畢業,與芝大沒有直接的關係。但他的命題與本系列五周前(1月18日)提到的芝加哥典範(Chicago Paradigm)不謀而合。本身也精通經濟思想史的Stigler注意到,最早提出Olson這個看法的是十九世紀末的意大利經濟學家Vilfredo Pareto(帕累托)。

 

與Stigler的想法相關的一種概念是「尋租」(rent-seeking)。此說初見於1967年,由Gordon Tullock首創。Tullock與其後在1986年獲頒諾貝爾經濟學獎的James Buchanan攜手創立Virginia大學政治經濟學派,在Virginia大學,Virginia理工學院和George Mason大學建立「theory of public choice」(公共選擇論)研究政客和官員的行為。Tullock早期在芝大讀法律,Buchanan則在芝大追隨Knight讀經濟。

 

所謂尋租,也就是繞過市場,利用社會或政治環境來謀取經濟好處,而非真正創造財富。例如花錢游說官員和政客,以謀取社會既有的財富。這個概念後來用來解釋官員向事主索「賄」,作為利用酌情權批出法內或法外利益的「租金」。另一個例子是不同的國家和地區針對高收入職業,設置牌照和專營權以限制入行。

 

尋租有點像政府通過規管來架設入市屏障,製造人為壟斷。香港最常見的例子是的士牌照;目前約有一萬五千部市區的士和三千部新界的士,市區的士牌約值五百萬港元。全港的士牌照的總租值超過750億元。牟利的公司創造財富;但尋租者只是重新分配既有的財富。由於要用真金白銀進行政治游說才能分到這些「租金」,這實際上是一種各方得失合計為負數的「負和」(negative-sum)活動。

 

Tullock的尋租論與Stigler的「規管攫取」(regulatory capture)論就如銀圓的兩面,後者指公司與官方規管者合謀居中尋租。藉差集體行動來謀取共同利益的Olson「利益團體」論基本上也是同樣的概念。

 

智利改革 求於「芝大」

 

與Olson、Tullock和Buchanan同期的還有William Riker,他是第一位有系統地用博弈論和數學方法研究政治的學者。Riker領悟經濟理論對政治學民主理論的重要性,成為實證政治學的鼻祖。他的理性選擇論自始成為政治學主流(Riker的成就詳見本欄〈自由主義與民粹主義角力前的聖誕歌〉一文,刊2011年12月28日)。

 

政治學的經濟分析與Allen Wallis很有關係。Wallis 1962年擔任Rochester大學校長,立刻禮聘Riker為政治系主任。Wallis大大促進了Rochester政治學派發展實證研究,芝加哥學派(廣義來說是「芝加哥典範」)對政治學的影響,由此可見。Wallis與佛利民和Sigler同屬Knight年輕一輩的三大弟子。

 

「芝加哥幫」學者早期協助智利改革,是經濟學者變身改革家的稀有案例。1973年,軍方的皮諾切特發動政變,推翻信奉馬克思的民選總統阿連德。軍政府未能化解阿連德留下的經濟危機,想請天主教民主黨一方的學者出馬,但這個中間政黨不欲扯上軍政府,拒絕獻策。

 

軍政府最終在1975年找到一批主要出身於智利天主教大學的經濟學者,其中不少曾在芝大就讀。「Los Chee-Ga-Go Boys」(芝加哥幫)臨危受命,但最終不僅是挽救經濟,更按照芝加哥學派的理念重塑了智利社會;其中一項創意令智利成為第一個實施強制私營退休金計劃的國家。

 

後來,有記者這樣記載智利一位經濟學者對芝大的評價:「他回顧在芝大的歲月時,流露出真誠的激動,就彷彿自己承諾全心全意服務社會,又彷彿芝大開創的模式超越了經濟,很多現存的問題都會迎刃而解。」在同一篇訪問裏,另一位經濟學者這樣形容芝大,無論「做學術研究與倡議政策都絕對尊重理性與實證……;我們試把芝大經濟系所確立的原則應用在智利這個具體的政治環境裏」。

 

道德責任 有所依從

 

佛利民說,智利「芝加哥幫」的作用是對政府提供技術性而科學化的建議。他一向鼓勵經濟學同行這樣做。但不用說,為一個人權記錄糟透的政權提供「專業服務」,很多人嗤之以鼻。但從Stigler的實證分析出發,智利正因為「一人說了算」,才能夠這樣大搞經濟實驗,是世上絕無僅有的。

 

經濟學者就政策進言的道德責任取決於:實證經濟學是否真的不帶價值觀;學者本人到底是社會工程師還是自由競爭的宣教士。我在1990年代到過智利,與曾任公職的一些芝大學友探討過。其中一位說,雖然皮洛切特當權,但由於芝加哥幫的努力,智利比以前自由多了。這使我憶起英國Acton勳爵的名言:「自古至今,『自由』都很少真正的朋友,之所以能夠得勝,靠的是少數派,而後者勝出是因為與一些目標有別的居次者結合;這種結合一向是危險的,有時候釀成災難。」

 

今天年輕一代的芝加哥派學者偏向非政治性。不少成員以抽離的態度分析政治—經濟—社會因素的互動,不再堅持放任哲學。當年,即使冷漠高傲的Stigler也明言,只要提升科學化的政經互動知識,公共決策最終會有所改善。但學派今天的成員距離當年Henry Simons的堅持甚遠。Simons認為:「把有違道德的事當作無可避免而承受下來,這本身就已經是有違道德。」

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