1950年朝鮮戰爭爆發後,香港失卻中國南大門的作用。但深圳邊界關閉,人力資本由內地湧來,造就了我們的另一個時代。奉行自由市場的香港獨自上路,發展成為出口製造業中心。內地遭到封鎖,又忙於搞革命,在第三世界的經濟排名不進反退。但香港與全球市場接軌,逐漸升上第一世界。

 

13億人對外開放是二戰後人類最大膽的經濟嘗試,證明赤貧專制的東方社會主義國家也能成功轉向,挽回以往的過失。箇中的意義更大過前蘇聯和東歐、印度、印尼、拉丁美洲經濟體的開放。香港作為內地與外界之間的橋樑,近距離承受了內地極速巨變的衝擊,也因而迎來又一個新時代。內地1979年再度開放,從頭趕上世界。深圳河邊界重新發揮滲透作用後,一南一北本來愈拉愈遠的生活水準至此掉過頭來,逐漸拉近。

 

內地開放的巨浪襲來,香港是被淹沒還是乘浪而起,端視能否集中資源、靈活順勢。中小企業看準契機,大膽北上設廠,成為內地開放初期珠三角經濟騰飛的主動力。珠江東岸的東莞-深圳-香港走廊把13億人帶進「世界工廠」的時代。

 

香港靈活 堪作良師

 

全盛期內,港商僅在廣東省就僱用了1,000萬人。香港的中小企慣於面對全球性的競爭,與內地的開放一拍即合。港商的努力不但有助內地建立現代製造業所需的硬件,更重要的是,帶來了發展市場經濟必需的軟件,包括規章、架構和管理。香港的自由市場制度和靈活的商人證實是內地千金難買的良師,中國獨一無二的資產。

 

隨著開放的程度加大,香港的大企業也接著北上,成為內地下一個發展階段的要角。但與中小企不同,大企業投資大,需要時間與官方建立關係網,才能減輕內地因為制度落後、各種因素難料的經營風險。認定改革開放不會中途而廢後,大企業才敢加入,完全可以理解。這些行業的市場打一開始就不自由。新入市者想殺出血路,除了市場技巧,政治上也要長袖善舞。環顧全球,以大企業為主的行業通常受政府嚴密監管。新公司應否投入受監管的市場,政策環境可能更具關鍵性。由於官員和政客的交替,且會因上司指令和公眾壓力影響而改變主意,致使此等環境因素變化往往比大起大落的股市期市更難臆測。

 

對成功的大企業來說,在行業裡「做大做強」,既是受監管的原因,又是被監管的結果。香港受本地監管的主要行業包括貨櫃碼頭、銀行、保險、證券,燃油、電力、對內交通運輸、地產發展等;而受外地監管的則有紡織成衣出口(但美國撤銷多纖維協議後已終止)、國際民航等。這些行業想北上,就要認清更複雜的政策環境。

 

面對內地開放,香港反應最慢的是政府和半公營部門。後者包括醫療、教育、受資助房屋、本地交通運輸、社會服務和各種專業服務。這些行業動作慢,一則思維慣常面向本地,二則組織架構和開支通常與公共部門掛鈎;三則制度僵硬、受監管約束,難以回應市場需求。

 

社會福利 旨在「分財」

 

這些行業在新環境裡面對巨大的挑戰。港府「輕手」應對經濟,但在各類社會事務上,慣了積極提供服務、大力監管。雖則有些措施多多少少為突如其來的危機善後而設,但加在一起,形成一個英式社會福利網,是分財而不是生財。

 

社會服務主要靠政府出資,想做大只能進一步分配市民的收入。因此,服務的供應方與受惠方各自形成內向的組織,慣常只看本土需要,難以回應內地開放,特別是外來需求大增的問題。這些本土的「鼓手」和「推手」本來就認定社會服務不夠用,現在自然更不願意以本地資源來兼顧外來需求。

 

英式社福制度與自由市場經濟的「輕手」並行,形成本港其中的一種深層次矛盾。私營領域歡迎內地開放,對於本身在發展香港和支援內地融入全球經濟的角色珍而重之。但社會部門全靠資源再分配,能否做大端視有多少資助,因而帶有「圍城」心態。為社福「埋單」的市民擔心要再掏腰包;受惠於社福的市民則擔心好處被分薄。

 

一些人憂慮邊界對內地人太開放、將「分薄」700萬人的福利,他們因此要求與內地隔離,另一些人則以保育為由來抗拒發展。事實上在提供福利時,於港人與外人之間應作更精細的區分和配置。其實整個社福制度、各種補助和分配方式均須因應內地開放而作出根本的變革。不全面檢討制度,難以明智地考慮邊界對內地人的開放度。

 

同樣令人警覺的是,半公營社會部門佔本地生產總值(GDP)的份額正在上升。香港日趨「內向」(inward looking),只著眼於本地的利害,不像從前那樣,靈活回應新的外來需求。過去這兩千年,只要內地對外開放,香港就興旺。但這次內地為了重拾昔日的全球性角色,開放的雄心和膽色都超越了歷史,香港反而無法就如何配合達成共識。英式社福制度與「輕手」的市場經濟雙手互搏,令我們的公共政策迷失。這項深層次分化令人憂慮。

 

港人憂慮 福利分薄

 

內地1979年開放,結果導致南來人士的「抵壘」政策被終止是問題的開始。在1980-81年那18個月內,約有40萬內地人入境。對本地就業市場的衝擊立竿見影,實質工資停滯了好幾年。但勞動力市場注入了新血,競爭力更上層樓,出口製造業獲注強心針。

 

當年深圳河以北的「大逃亡」事件令中英議定,每日移居香港的內地人限於75名。其後倍增至150人。內地人進入港九市區即獲准居留的「抵壘」政策自英國人抵港後實行了個半世紀,撤銷時市民不但毫無異議,甚至有早該如此之感。

 

港人當年對南來人士的態度很能說明問題。商界歡迎內地開放,但勞工擔心飯碗。工會抓住這個話題,大力反對外勞,要求限制新移民。公眾也擔心分薄政府對教育、房屋、醫療和基礎服務(infrastructure services)的資助。主張加大社福制度、限制外人分享的政壇喉舌應運而生。

 

香港歷史上,本地人對「大陸人」來港的不安首次公然浮現於公共政策之中。「我們和他們有別」的心態獲等公開容忍。但主要的問題不在飯碗被搶,因為新移民的工作其實本地人大都不為,港人其實最擔心福利被佔。慷慨的社會福利補貼令本地人對外來佔用者日益不滿,釀成深層次的矛盾。分薄福利即使非針對外人唯一的怨言,例如有樓和無樓家庭也持相反態度,但福利制度是這類關注的核心。

 

內地開放引發了港人「如何處理」的基本辯論。對於邊界應否提高滲透率、對內地人更開放等問題各執一詞,矛盾只是更堆積起來。內地一方的邊界在1979年重開後,港方這邊反要想方設法試圖閉關。

 

租務管制 限制發展

 

新增的財富分配不均加上人口老化,港人今天對社會服務的需求大增。但撤銷抵壘政策在減少移民人數的同時,也降低了移民的質素,令供應方的生產效能下跌,但對社會服務的需求則繼續上升。

 

這項發展可上溯到1940年代後期的難民潮。香港當時被殺個措手不及,只能頭痛醫頭,腳痛醫腳,陳陳相因,社會福利網擴大。。這些舉措深深影響了香港的社會變革、大眾心理、地方政治、以至經濟發展。

 

其中一個關鍵的社會政策,是光復後的1947年引入租務管制。戰後初期回流的人士明顯地受歧視。國共內戰後期,香港承受了歷史上最大的難民潮,租務管制令業主無法收樓重建,房屋嚴重短缺。絕大多數新移民在戰前舊樓棲身,只有少數人住在寮屋區。讀者可能會感驚訝,原來環境較好的新移民才會去住竂屋,其餘的多棲身於戰前舊樓。寮屋無論居住面積、空氣和四周環境都好得多。看粵語片《七十二家房客》即可知,當時的舊樓擠迫嘈吵、幾乎不見天日,居民苦不堪言。

 

寮屋發展如雨後春筍般圍繞市區的邊緣。大量土地因此不能開發,住房的情況更惡化。但歸根究底,市區無法重建,房屋短缺主要不是因為難民湧到,而是租務管制令市場未能對需求作出適當的回應。此後住屋問題也一再受到誤解和誤判。政府誤解私人市場「失靈」的真正原因,於是開始介入。

 

由於市區無法重建,港府最終不得不清拆市區邊緣的寮屋,騰出土地另建徙置區來安置居民。1953年聖誕節的石硤尾大火,令清拆行動變得「順理成章」。若非這場大火,當局還得另覓時機。但沒想到這項頭痛醫頭的措施卻發展成為戰後政府的宏圖大略。麥理浩任港督時,有鑒於1960年代後期的騷亂,加快落成公屋以安置居民,屋邨的規模和居住條件也有所提升。

 

其後,港府在市郊的衛星城市興建大型公共屋邨,於各區派駐民政事務官員和安插社會服務機構,傾力創建地方社區、接觸市民、瞭解和滿足他們的需求。緊隨其後是醫療及教育設施等。目前社福制度的基本架構在麥理浩建港大計期間成形。公共屋邨裏投放了官方資助的教育、醫療和社福服務,逐漸形成今天主導了地方政治和政治發展的社區。

 

內地開放 珍惜機會

 

今天,香港一半人口住在公共屋邨,以租戶為主,少數自置。屋邨居民最大的特色是:幾乎一住就是終生,有點像農業社會的村民、社會主義國家獲單位分配宿舍的家庭。由於不會搬遷,政客視屋邨住戶為鐵票來源,樂於組織動員、為其出頭。

 

屋邨居民訴求清晰,總的來說要求更多資助的服務,尤其要在該區提供。服務提供者也視居民為恩客和選票來源。屋邨是戰後實施租務管制的意外結晶,由此更孕生出民主力量的組織架構和民粹傾向、以至不少草根組織和訴求團體。他們是麥理浩社會穩定計劃下的產物。

 

香港社會變得快,基層適應不易。不少民粹政客和關愛人士出於良好的意願,為屋邨居民出頭,要求增撥資源,因而抗拒對內地人進一步開放邊界,近來也專找財團的岔子。這類組織靠對政府施壓來增加資源,無法為居民添加經濟價值之餘,也忽略了香港的經濟成長在相當程度上要配合內地發展的需要這個重點。

 

他們抱怨政府失職、外人湧到和財團「霸權」導致生活困廹,覺得港人被新移民分薄了機會,「官商勾結」造成不公平競爭,政府未能化解社會分化之餘更拖延政制發展,社會原本因福利制度與自由市場經濟並存引起的分岐也因此等怨懟更形深化。

 

其實「一國兩制」承認英國治港個半世紀後,代表一個獨特的過去,故用「兩制」來確保港人的生活方式。這既尊重歷史,也維護了港人的利益。否則就是只有「一國」了。「一國兩制」的安排都基於尊重過去,以解決未來。任何原則的存亡不能僅僅取決於過去的承諾,有需要証明這原則的確可以一路維持雙贏局面,以表示尊重及爭取信守承諾。此舉即非必要,至少也有理有利。

 

有人為了維護我們這一制,高唱「核心價值」,視為道德底線,認為一旦後退,港制就無存。也有人想借助一種從未試行的民主制度,視為無敵的政治屏障,用來隔開「大陸」的影響。歷史告訴我們香港應趁內地對外開放與之銜接,而非迴避。只要掌握好邊界滲透度,港人實在無需憂慮,而檢討社福制度實乃事在必行。

 

要處理好邊界滲透度,很需要在知識和政治上下苦功,只有時間能證明是否可行。但正如過往兩千年所見,有些事是港方無法單方決定的。唯是成功的話,我們將會贏來世界五分一的人口。如此宏大的目標,本身就值得我們努力。

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