年來,不少人驚呼樓價無法負擔;又有不少人哀嘆窮人日多,貧富差距日增。誠然,人窮則買不起樓,但其實,樓價無法負擔是貧窮的後果而非成因。滅貧必先究其成因,上策通常是直接補貼收入或間接資助教育培訓。

 

香港是否真有樓價無法負擔的危機?若然,又成因何在?有何對策?

 

由1979年第四季到2011年第三季,私樓呎價累計上升1022%,十倍有多,平均年增7.6%。同期內,公營和私營建造業投標呎價分別上升316%(以建築署指數為準)和250%(以行內的Rider Levett Bucknall指數為準),平均年增4.5%和3.9%。投標價指數約相當於預計的建築費用,內含勞工、物料、管理成本和預期的利潤。換言之,過去這三十二年,樓價和建築費用的平均差價增至147%。

 

供求失衝   推高樓價

 

樓價取決於供求,價高首先是因為需求大,但供應受限也令問題惡化。現在樓價與建築費用的差價持續拉大,當然是因為土地不夠。三歲小童都會說,香港「寸金尺土」,市區尤烈;但樓價與建築費用的差價那麼大,能否完全歸咎地價?

 

除了地價抬高樓價、「高地價」政策的老生常談,也有另一種說法:城市規劃(planning)、分區計劃(zoning)和建築條例的限制才是問題的結癥。說白了,新樓建築限制多,不可能不貴。

 

港島樓價顯著高於新界,部分是因為好地段的需求大。但在港島的貴重地段信步閒逛,還是可以看到一些可用的地皮,若能重建,可拉近樓價與建築費用的差價。

 

舉個例說,警隊的一些宿舍和訓練用地,早期用作不時之需的水塘,都已完成歷史任務。誠然,這些建築都見證了香港歷史,但又有多少人會去緬懷,對普羅大眾來說,用之以拉近樓價與建築費用的差距是否更為值得?

 

樓價與建築費用的差價來自兩方面:地價(land value)和「規管稅」(regulation tax)。後者至少包括土地徵集、申請規劃和建築許可、擺平政治阻力和官僚慣性。這有一條公式:

 

樓價(P)= 建築費用(C)+ 地價(L)+ 規管稅(R)

 

樓價(P)和建築費用(C)有統計數據可循,但只看數據無法確定地價(L)和規管稅(R)各自的數值。慣常的做法是把L + R的和,亦即P - C的差當作地價。

 

地價和規管稅都會拉大樓價與建築費用的差價。但哪個因素較大?

 

如果主要是因為土地需求拉大差價,則大塊地皮的樓價應遠高於小地皮。地皮大一倍,樓價與建築費用的差價也應該大一倍。L是土地作為有形地皮(physical lot)的使用價值,地皮愈大,使用的價值也愈大;因此,L在學術上稱為「土地上的粗放邊際值」(extensive margin)。

 

地價與規管税

 

但若主要是規管稅拉大差價,則地皮不論大小,差價都應該不變。也就是說,一塊地皮的價值亦即其按官定用途興建上蓋的容納能力。若此,規管稅愈高,樓價與建築費用的差價也愈大。換言之,L + R是密集使用時的地價,或者說「土地上的密集邊際值」(intensive margin)。

 

哈佛大學教授Edward Glaeser曾經用美國單塊地皮上興建的一家庭獨立屋,來測試土地密集邊際值和土地粗放邊際值拉大樓價與建築費用差價的程度。他為此制訂了兩種地價的計算辦法。

 

Glaeser先比較同一地段大地皮和小地皮上同類的獨立屋。一般來說,這兩間屋的規管稅相差不大。若此,比較兩間屋的物業差價,可得出粗放邊際值的地價L,因此,粗放邊際值的地價亦即有形土地的價值。這兩間屋的物業差價也就是:

 

P2 - P1 =(C2 + L2 + R2)-(C1 + L1 + R1)

 

Glaeser假設C2 = C1,而R2 = R1,從而得出粗放邊際值地價的差價是:

 

L2 - L1 = P2 - P1

 

第二,Glaser按一般慣例,用樓價與建築費用之差來估計地價,亦即L + R = P - C。這也就是密集邊際值地價的估值,應隱含規管稅。用密集邊際值和粗放邊際值兩種地價之差,可估計地價與規管稅各自拉大樓價與建築費用差價的程度。

 

Glaeser研究美國各大城市發現,波士頓、芝加哥、紐約、洛杉磯密集邊際值的地價大約二十倍於粗放邊際值的地價,三藩市則約為十倍。換言之,規管稅推高樓價的程度遠過於地價。結論是:美國人買不起樓,並非因為建築費用或地價(即土地粗放邊際值)太貴,而主要是地區用途劃分(zoning)和其他對土地用途的限制。

 

工業用地  不善利用

 

要問香港樓價何以這樣貴,我們可以試用同樣的分析。以市區高層私樓來說,拉大樓價與建築費用的差價如果主要是地價,假如要以一大( 100萬方呎)一小( 50萬方呎)兩塊地皮有效地開發6000萬平方呎的可用樓面,則沒有理由說100萬方呎的地皮興建三十層上蓋,而50萬方呎的地皮興建六十層。

 

照理這一大一小的地皮都只應興建四十層,讓兩塊地皮的樓面面積加起來,與一棟高一棟矮的總面積相同。換言之,在一個自由市場,建築方法若不受限制,在同一年或相同市場環境下落成的樓宇,為了享有最大的土地總值,大都會採用相近的地積比(plot ratio)。

 

隨着經濟發展,住屋需求上升,須提高地積比以滿足需求;若規管稅維持在低水平,樓價與建築費用的差價就不會顯著拉大。

 

規管稅高的話,地價佔成本的比重相對大減,以致市區不同地皮的地積比可能相差很遠。換言之,不同發展項目的規管稅可能有很大的出入,因此一塊地皮的最終的地積比很取決於該塊地皮的規管稅的水平。

】中所見,香港早期的樓價與建築費用其實相差不遠,1980年代後期才開始拉大。其中一個原因是,內地自1979年起改革開放,引發香港的製造業北遷;至1980年代後期步伐更加快,同期內轉口貿易激增。北上賺到錢的港人紛紛置業,供應緊張下,樓價急升,拉大與建築費用的差價。

 

過去這三十二年,大致可分為前九年和後二十三年:一、1979年第四季至1988年第四季;二、1988年第四季至2011年第三季。前九年樓價與私營建築費的平均差價只為98%,但後二十三年升至165%。

 

令人費解的是,後二十三年的年均差價並未逐步收窄,回落到前九年的水平。值得注意的是,1997年第三季(回歸後首季)到2003年第三季亞洲金融危機帶來的通縮期間,樓價與建築費仍有156%的平均差價。與前段的水平相比,差價的收幅極其有限,供應並未作出相應的調整。

 

依我看,有兩個因素改變了房屋供應的環境。一是廠房北遷後,政府未及時重定工業用地的用途。當時若採取有力的措施,把騰空的工業用地改作商住,應可加快發展和紓緩房屋問題。可惜只是逐一就每棟大廈商談更改用途,費時失事,遠遠趕不上廠房北遷的速度,無法滿足大規模更改土地用途的需要。

 

較為合理的是,按照更新的差餉租值,就所有受影響的物業公布有規可循的溢價(rule based premiums),令物業更改用途的溢價成為公共訊息;同時考慮讓溢價加在地租(land rent)上,按年分期收取,毋須一次過付清。最近公布的東九龍發展策略已朝這方面邁出了一小步。

 

第二個因素是在2004年7月7日通過《城市規劃(修訂)條例草案》,取代有利發展的1939年《城市規劃條例》。政府的解釋是,理順城市規劃的過程和審批程序、加強規劃制度的公開性和透明度、強化新界鄉村地區執法的管控。但2004年的新例改變了發展的基調。

 

新的規劃程序增加公開諮詢,遍及各方的利益關連者,被視為開放制度、加強問責的德政,但也拖慢了發展,抬高了發展成本;利弊相抵後,淨效果是減少各類私樓的供應,住宅自不例外。新例相當於永久性地提高規管稅、抬高土地的密集邊際值。內地開放後惡化的樓價與建築費用差價更難拉近,住宅等各類物業的市價升勢不止。

 

推行新例  只利業主

 

上文提到,樓價與建築費用的平均差價在1980年代後期以前只為98%,但其後二十多年升至165%。。由此可見,1939年的《城市規劃條例》有利發展,降低了地產發展的交易成本。後來的新修訂條例則相反。

 

有說新例好過舊例,因為加強了對業權的保障。業主在舊例下難防被新建築擋住物業的海景,現在可援引新例反對、確保舉行聆訊,較能制止新發展。此說其實並不成立。

 

舊例下,正因為難防被後來的建築遮擋景觀,業主從來沒有為了景觀而支付溢價。反過來說,舊例下樓價較低,業主已因為可能景觀受擋的風險而間接獲得了補償。現在新例免費奉送在舊例下未曾花錢購買的保障,對業主是好事,但社會要承受建築延宕的代價。新例令已有樓者得益,但犧牲未來新樓的業主,社會也蒙受損失,客觀上是保護有產者。

 

市民幾乎一致認為,政府奉行「高地價」政策:為了從賣地獲得最多的收入,長期刻意減少土地供應以抬高樓價。但高地價政策是否必定為庫房帶來最多的「總」收入,以經濟學看並非理所當然。

 

庫房收入不僅來自賣地,更取決於整體的經濟;如果企業被高地價逼走,僱員難以棲身,庫房收入又怎會好?我們至少可以估計賣地收入的得與經濟因為高地價而下滑的失,兩相對比。但也許真正的罪魁不是高地價政策,而是規劃和管控制度太僵硬。

 

樓價高企  社會分化

 

年來另一種常見的看法是「地產霸權」。這主要是普羅大眾看到地產發展市場愈來愈集中,覺得這行業受三數大財團左右,左右了政府的決策,甚至以為已令香港落入官商勾結、剝削大眾的境地。但實情如何還待細緻的研究,不應單憑人云亦云,妄下定論。

 

但有兩點明顯不過。一是規劃和管控制度僵硬、交易成本偏高時,得益的是有樓者而不限於發展商。與此同時,土地的密集邊際值上升,得益的仍然是佔全港家庭超過三分一的有樓者,但犧牲準備買樓者。

 

現有的規劃和管控制度已造就了大量利益相關者,不容易改動。二是新規則對一些在高交易成本下享有優勢的發展商有利。因此最近這二十年,不少前度發展商在港已轉趨沉寂。

 

過去這二十年,香港的房屋日益昂貴。內地對外開放後,香港經濟迅速繁榮,房屋需求激增。隨後通過新的《城市規劃條例》,更永久性地提高了規管稅。由於各種規劃和管控制度太僵硬,供應追不上,土地上的密集邊際值不停上漲。土地發展市場集中是這些制度造成的「果」而非「因」。

 

要處理好這問題,必須解決官僚慣性、不同利益衝突和社會大眾對發展的不同意見。由於有太多的利益相關者,要改變現行的規劃和監控機制並不容易。

 

香港若維持樓價高企,則對公營房屋的需求將永無休止,而社會將會因「有樓」與「無樓」階級產生永久性分化。政府實應把公營房屋的完整業權廉讓給合資格的住户和申請人,以避免社會分化。

 

參考文獻:

 

Edward L. Glaeser, Joseph Gyourko, and Raven Saks, “Why Have Housing Prices Gone Up?”, NBER Working Paper No. 11129, February 2005

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