民主社會幾乎一律實行普選,成年人在選舉中的權利均等,而且這些社會也都奉行市場經濟。個人工作的收入有高有低,最高的收入有時候數倍於群體收入的中位數,是以社會上收入的曲線由座標左方的零點起計,一般會偏向右方高收入的一端。

 

故拜多數票之賜,這類社會重新分配收入,令資源取之於富用之於貧,似乎理所當然。

 

不過,純為取富扶貧,不如用佛利民(Milton Friedman)教授倡議的「負收入稅」(negative income tax)。常見的「累進稅制」(progressive income tax)只是讓低收入人士少交點稅,但負收入稅卻直接用現金幫補他們,原則上個人收入愈低,幫補的作用愈大。

 

澳門近年連年給成年居民派錢,香港去年也每人派發六千港元,正是類同這種負收入稅,但未見有民選政府用此方法扶貧。

 

負收入稅雖然能更有效地分配收入,但民選的政府和政客對此卻拒於千里之外,反而非普選的港澳特區樂於採用,也許並非偶然。

 

資源錯配 效益減低

 

對受補貼的人來說,現金好過實物是經濟學起碼的常識。一萬元的實物不及一萬元的現金,道理很簡單,以房屋為例,受惠人可能只想用八千元來居住,餘下兩千元用來買更有需要的物品。

 

居住單位最能說明,很多商品和服務由於是「整件」的,不能分割,也不能加大,達不到最佳的效益。受惠人本來想花一萬兩千元讓家人住得好一點,但現在獲分配一萬元「整件」過的公屋,只好把打算用來居住的其餘二千元花在並非最想要的事物上。上述兩種公屋無論超額還是不足,都局限了受惠人的選擇,令資源並非最用得其所。

 

經濟學第一課就告訴我們:資源錯配會引起經濟效益低下。經濟政策之罪莫過於此,因為只要把實物補助改為現金補助,錯配是可以避免的。用現金幫助他人,讓他們自由選擇如何消費,他們的得益才是最大,且可避免錯配浪費資源。

 

這同時教會我們,再好的實物補助也難免夾雜浪費,各式各樣的實物補助加起來,日積月累的浪費實在難以勝數,從而削弱地區的經濟潛力,令成長率愈來愈低。

 

眼看幾乎所有公共補助,由房屋、醫療、教育培訓、交通、食物、衣物、社會服務到公用事業……,無不採用實物而非現金,認真看待經濟的人難免覺得不是味道。更不要說,這些領域之下各有數不盡的次級補助,例如醫療補助,包括為兒童檢查牙齒、為長者切除白內障、為婦女檢查乳癌……。具體的政策各地不同,但幾乎沒有國家不是如此。

 

為何所有公共補助都寧用實物,不用現金?為何明知此舉有損經濟前景,但大家也在所不惜?各地社會如此一致,必有其理。

 

有兩個可能性很快就可以排除。一是經濟學本身有錯,但錯了二百多年都沒有人發現,誰會相信呢?誰能證明實物補助好過現金補助,肯定可以贏得諾貝爾獎,但就未有實現過。

 

實物補助 刺激需求

 

第二是有人相信,採用實物補助是因為決策者可藉以強迫人民採用他們覺得對大家最好的事物。用現金的話,市民便會自行決定消費方式。換言之,決策者有「大阿哥」心態,覺得只有自己才知道什麼對市民最好;但所有西方政府都這樣做,總不能說先進國家都是威權政府。

 

然則又怎樣解釋,歐美甚至不願意用「現金代用券」來補助房租、學費、食物等社會服務?代用券指定用途,受惠人不可能亂花,完全符合決策的原意。說到底,政府只用實物補助,背後顯然有深奧的動機。

 

實物補助雖然五花八門,但從其共同點可以看出:大多數公共政策之所以獲得採納,主要是對服務供應者有利,為受惠人或消費者帶來的好處份屬次要。為此,決策者力爭民意以通過政策,把公眾變成施政的被動夥伴,抵擋外界的批評。以下試說明,服務供應者從實物補助獲得的好處不會少過其他受惠人。

 

實物和現金補助最不同的是,在施與受中間加插了一層服務供應者。有些實物補助直接由政府供應(例如出租公屋),有些透過第三方(例如資助教育)。但有關補助不論是否由政府供應,都必然由政府先交託供應方再轉給消費者,而不是直接交到消費者手裏。只有現金補助由政府直接支付給消費者,不經服務供應者之手。實物補助雖然令消費者得益,但其實服務供應者的得益更大。

 

原因很簡單,政府為了把實物補助輸送給消費者,刺激了有關服務的需求。短期而言,服務供應者的收入有所增加,長遠則吸引新的服務供應者加入;透過競爭,服務供應者的收入會回落到原本有競爭的水平。行業雖然愈做愈大,但每個供應者長遠來說並無得益,補助額要不時增加,服務供應者的利益才能持續地獲得短線的增長。

 

當政府提供補助,額度又與時俱增,自然就會有服務供應者濫用現象,收取政府的補助,但服務質素不達標。公眾眼看服務由政府出資,自然要求當局實施監管,從而對後來的供應者形成入市屏障,有利既有的業者。長此以往,以下四種互動的因素會彼此加強,變得顯要:一、補助水平上升;二、入市屏障增加:三、業內的社會責任感改善;四、既有的服務供應者收入增加。

 

消費一族 被動溫馴

 

實物補助導致三種經濟後果。一是資源錯配,現金補助當然也會有類似的問題;二是不論由政府直接提供服務,還是透過第三方,資源都會落入服務供應者之手;三是長遠來說會設置監管限制,架設入市屏障,保護既有的服務供應者,令後者組織起來,形成卡特爾。

 

上述發展並非不能避免,但卻見諸大多數社會。美國學者Mancur Olson的著作The Logic of Collective Action(《集體行動的邏輯》),有力地闡釋了集體訴求為何慣性地產生特殊利益的實物補助。他的研究大大影響了最近這幾十年的社會思想,現在大眾傳媒也常用「尋租」(rent-seeking)來形容這種行為。

 

Olson一項關鍵的發現是,游說政府提供補助時,政客發覺廣大消費者被動溫馴,不若服務供應者主動進取,故改為組織後者,以後者為夥伴。原因很簡單,公共服務五花八門,每種佔總消費額的比例通常都不大,很少消費者在一種服務裏具有很大的利益,但服務供應者在本行裏的利害大得不成比例。

 

服務供應者深知,政府補助愈多,服務的需求也愈大;而要有最大的需求,最好是不收費、使用方便。因此,教師比家長更熱心於免費教育,水電煤氣和巴士地鐵贊成政府為用戶提供津貼……。密集的服務供應者是主要受益方,消費者只是分散的次要受益人;而服務供應者靠本行開飯,為了做大生意,自然熱心與政客攜手游說政府。

 

政客則藉此達成自己的目的,想當選就得提出有號召力的訴求,包括各種實物補助,吸引服務供應者出錢出力,代為向選民推介。政客須在數之不盡的補助裏細心挑選,令整套訴求看起來照顧周到、具有公信力。

 

由於選民不敢奢望任何一個政客能為他帶來太多的好處,承諾太多而兌現太少的話,反而會令政客失卻公信力,因此,「品牌」(branding)便成為檢驗政客表現的簡單標準。這就如零售業裏,偶然才光顧某種產品的顧客以品牌作選擇,省得逐一作比較。

 

游說政府 以增票源

 

服務供應者只關心自己的生意是否列入政客的訴求,不在乎政客的整套計劃是否照顧周到。他們利益明確,力促政客兌現對自己本行的承諾。反過來,政客為了以廣訴求,可能會同時拉攏各種不同服務的供應者,後者彼此間同床異夢,但只要能各自達標,也就無人介懷。

 

政客深知,爭取任何一種實物補助都不容易。游說消費者要長期堅持才見效,除非有傳媒助力,否則成本很高、效益很低。供應者一旦組織起來,有能力採取集體行動,就可以長期影響選舉。相比之下,消費者人數多而利益分散,難以組織動員。以往唯一的成功例子是工會、村莊或屋邨,而且通常要有相當資源的大型政黨式組織才可望成功。

 

想利用實物補助的訴求來當選,要有足夠票數的關注聯盟為後盾,須在拉攏服務供應者和爭取選民之間取得平衡。拉攏供應者相當於長線投資,志在長期的回報,不限於一屆的選舉。但如果服務供應者也支持,可以借助其資源來游說政府,利用游說的進展來拉選票。

 

對大多數政客來說,爭取服務供應者的淨回報,通常好過游說消費者。競爭激烈時,些微票數即可決定勝負;此時只要多提一種適用的補助,尤其是這種補助能搶來對手票的話,就有可能勝出。

 

美國共和黨人林肯就在1860年的大選中,靠分薄民主黨的票源當選總統。此前那六十多年,幾乎所有大選都由代表農業利益的民主黨勝出。當時美國以農業為主,南方靠黑奴耕種,想當選就得支持蓄奴。但北方的農業靠自由人耕種,故反對蓄奴。

 

林肯主張解放黑奴,不但佔有道德高地,也間接承諾為北方的自由農和工商業帶來勞動生力軍,相當於提供補助,因此,一些本來不相為謀的群體都團結在他的旗下。共和黨自此把持了白宮,直到二十世紀大蕭條後工會崛起,民主黨以城市工人來重新定位,才恢復兩黨的輪替。林肯此舉為美國的工業化和經濟崛起鋪平了道路。

 

不過,各種服務供應者組成大聯盟的先例不多,而且彼此間相隔很久,往往要有某些環境,非任何人控制得了。這裏常見的一種政治現象是,為小眾爭取補助的各個派系天天明爭暗鬥;政客明白消費者利益分散,須辛苦逐張拉票,倒不如拉攏密集的服務供應者。

 

社會若無法形成大聯盟,最終會落得一大堆各自尋租的小組合,只看本身的利害,形同散沙。Olson教授的名著The Rise and Decline of Nations(《論國家的興衰》)狠批,任由特殊利益集結,只會令政治偏向重新分配(divisive redistributive politics)而非繼續創富,分化以致拖垮社會。

 

小眾利益 可大可小

 

香港近年正苦於這種Olson所謂的「institutional sclerosis」(制度性硬化),而且有加劇的趨勢。要求補助的提請層出不窮,能夠接納多少既視乎關愛的意願,也取決於實際的能力。但我們針對服務的規管日增,加快在不同群體之間,以及由消費者向服務供應者轉移資源。把資源由僱主轉移給僱員的最低工資的立法和有關標準工時的討論,即為一例。

 

經濟學者苦口婆心提醒大家箇中之弊,卻落得被罵無良甚至冷血。以我所知,絕少同行當初修讀經濟不以扶貧濟世為念,但大多數最終都變成反對以扶貧為名的諸多倡議。我的同行並非反對其好意,而是反對其方式。不少經濟學者問,為何不立法對確有需要者派發現金,非要繞個大彎不可?政治經濟學第一課告訴我們,這不是政治之道。一旦為缺乏資源的人派發現金,政治也就就此打住了。

 

說到底,政治主要是關乎小眾利益的事。只不過經濟學者告訴我們,這並非可置之不理的小事,而是足以摧毀文明的大問題。我們都希望社會可組成大聯盟,得以有順暢的民主,不必走柏拉圖憧憬的「哲王」(philosopher king)管治之途。只可惜這種境況古今中外可謂不多,其後果亦往往異常嚴重。縱然如此,人們仍然希望,民主的道路應不是最荒謬的一條。

 

參考文獻:

 

Mancur Olson, The Logic of Collective Action,HarvardUniversity Press, 1965

 

Mancur Olson, The Rise and Decline of Nations: Economic Growth, Stagflation, and Social Rigidities,YaleUniversity Press, 1982

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