上周談及過去三十年來香港一些最突出的發展,是社會深層次矛盾關鍵的共同表徵。這包括:通脹與通縮交替、樓價飆升令市民分化為「有樓」和「無樓」、人口老化、低技能勞動力比重上升、生產力增長緩慢、貧窮蔓延、收入差異。今天說說「福利對沖」,是由內地開放加上香港的福利制度引起的,而這項矛盾正在消耗香港的資源。

 

(筆者上周分述深層次矛盾的九點「病源」,今天續談第十點。)

 

第十,香港一般商業私營,而且高度自由市場化。但房屋、教育、醫療、社會服服和本地運輸等項目差不多全部由政府資助,且有不少是直接提供。其中一些資助部門生產力停滯,隨着需求上升,相當多部門佔用的資源比重水漲船高。這種資助模式不變,政府開支佔經濟的比重將會持續上升,蠶食經濟成長和對外來的抗震力。但一般市民只見庫房盈餘,感覺不到背後的負債,難以領會這個內在矛盾。

 

留港為求「福利對沖」

 

非技術移民佔人口的比重不斷上升,也增加了對資助服務的需求,加劇了上述矛盾。香港社會開放、福利慷慨,造就了不少跨境婚姻。內地開放後,不少港人慶幸親人得以北上成家、生兒育女。但內地家人來港後的福利需求成為另一個社會分化的根源。

 

一些內地人看中這項吸引力,借香港來進行「福利對沖」(welfare arbitrage);甚至有肺結核患者蓄意來港犯罪,以求入獄獲得免費的治療。福利成為一些低技能、低生產力的外人爭取居港的動力。

 

每日只限一百五十名內地單程證人士來港,更令問題雪上加霜。這令大多數跨境家庭長期分隔兩地,短期內或減輕了福利的壓力,但長遠來說適得其反。內地家人最終來港後,往往難以適應生活,社會的擔子更重。

 

社會服務需求日增,但受資助部門一般反應較慢,除非獲增加撥款,否則難免抗拒加大服務。政府只好在有限的資源裏挪來挪去。問題十分棘手,要找到具想像力、一致性、大膽突破的解決之道談何容易。「福利對沖」是內地開放和香港福利優厚的產物。只要福利有加無減,對低技術移民就有誘因。

 

要制訂長遠而合乎人道的政策,應從根本上反思目前資助服務的政策。單靠單程證上限來應付「福利對沖」既不可取,亦不適宜,而只能是全面人口政策的其中一項措施。政策的主體應該是:吸引高技能移民;投資發展本地教育;甄別福利權……。

 

過去這三十年,內地農村人口湧到城市工作,但並未造成城市居民排外的問題,因為農民工並不享有城市人的福利。長遠來說,香港解決問題宜早不宜遲。

 

香港本來只須與全球市場的經濟融合,但後來除了全球市場,還得與內地的經濟融合;突然要「雙重融合」(dual integration),我們調適的方法與速度造成了以上的後果。換言之,香港的深層次矛盾源於與內(中國內地)、外(外部世界)的雙重融合。

 

「雙重融合」得大於失

 

與內地融合在所難免,也是我們應作的選擇。香港向來是開放的經濟和社會,難以隔絕外來的影響。與外部結合是香港經濟與社會的文化,是我們的選擇。既為城市型經濟,自我孤立必定失卻大量經濟和社會機遇,令繁榮褪色。

 

根據最近公布的2030年「全球趨勢」(Global Trends )預測,內地目前約有1.6億中產消費者,佔人口12%;到了2030年,比重會增至74%。北上拓展內銷市場有利無害。與全球和內地的雙重融合是香港最佳的選擇,但機遇難免伴隨着挑戰。

 

要成功地與內地融合視乎多種因素:內地開放之初與港的經濟差距、內地的經濟規模、經濟成長和開放的速度、香港不同制度下不同機構的應變,以及香港領導層駕馭變革和雙重融合的能力。

 

雙重融合雖然有利,但並非各個階層和行業皆享。有些得益多,有些甚至失利,但肯定總體上得多於失。但既然造成差異,社會應予補救,讓受害者得到一些補償,以免社會分化,抗拒變革,反對雙重融合。若能以前瞻性的政策預先紓緩或延緩融合的痛苦,當然就更好。

 

1979年內地開放之初,與香港有巨大的經濟差距。香港經濟與世界掛鈎,由產品、勞動力、資本到貨幣市場,都透過自由港、自由的資本進出、高度流動的人口、以及與美元的聯繫滙率,完全融入世界經濟。香港的經濟活動與世界市場的需求基本一致,無論價格、勞動力和利率都由世界市場決定。

 

金融惡果轉予樓價

 

唯一明顯例外的是地價、樓價和租金。土地是房地產主要的資源,但供應主要取決於政策和法律——行政上的規條(legal-administrative rules)。由於土地屬政府所有,供應受嚴格的操控,政府的規劃規則、建築條例、租務管制、公營房屋供應,對市場造成了多重的扭曲。與內地重新融合的前路在港受兩大關鍵左右,一是經濟維持開放,包括堅守聯繫滙率,另一個就是土地資源因規管而扭曲。

 

激發深層次矛盾的各種因素裏,以管理雙重融合的方式最為棘手。其中最具爆炸性也最令人費解的是,外來的宏觀和金融震盪透過聯繫滙率轉嫁給樓價。這再加上規劃和建築物規管僵硬、限制土地供應、環境和保育抗爭、公營房屋計劃凍結大量土地,也就放大了所造成的惡果。但反過來也帶來了前所未有的改善機會。

 

內地經濟對外基本封閉了三十年後,突然在1979年開放。香港要與其重新融合,自然是一項挑戰。經過長年的封閉,內地即使有所謂的物價、工資、利率和租金,與世界以致香港的水平應有天淵之別。市場一旦開放,重新融合時,無論商業還是非商業,供求都必然存在巨大的失衡。

 

想來港分娩的內地孕婦即為一例。這項衝擊造成了巨大的破壞力,當局不得不出手紓緩,以免經濟、社會和政治分化。因此,與內地的重新融合只能循序漸進、嚴加管控,且有必要設置各種制度性平台,以紓緩供求失衡。在經濟學上,管控供求失衡也就是引入非市場的秩序。

 

由於內地經濟規模大,香港所需的調適主要是適應內地的市場需求、支持其繼續融入世界經濟。與內地重新融合的過程中,透過制度創新來管控香港活動和生活各方面的市場失衡,是一個無止境的過程,要不斷創新、不斷改進。這對香港是嶄新的挑戰。

 

故長遠來說,與內地完全的融合也就是香港的價格最終與內地看齊;而內地經濟一旦與世界看齊,中港的價格自然也就是世界價格。是為經濟學的「一價規律」。過程中,內地開放和成長得愈快,香港的反應也愈要相應加快而且得宜,才趕得上重新融合的需要。但眾所周知,內地過去三十年發展迅速,且是人類史上前所未有,香港所面對的挑戰可想而知。

 

香港對跟受管控的市場交易並不陌生;上世紀國際上採用《多纖維協議》(MFA)時,香港每年都要按照MFA設立的制度性平台,與美國議定紡織成衣的出口配額。當年有人說香港貿易署上下只有一件大事:辦好MFA配額。雖屬笑談,但由此可見,為了管控市場,設置和操作MFA平台成本之高。世所公認,當年全球的紡織品出口經濟體,以香港執行MFA成效最好。今天應重溫這段歷史,看當年面對逆境時,在制度上如何發揮創意。

 

過去,進行國際行銷等同出口海外。香港貿易發展局(HKTDC)即為此而設。現在面對內地市場,需要為不同的行業和專業分設新的制度性平台,需要進行的公共活動和投入的行政成本自然不少。香港的商界、非牟利部門和相關專業種類繁多,需要創設大量不同的平台,這方面的需求近乎爆炸性。CEPA(內地與香港關於建立更緊密經貿關係的安排)作為這種平台,有待強化功能和效益。

 

「積極不干預」並未過時

 

內地開放後,香港管控市場失衡的工作量激增。這類失衡存在於經濟和社會活動所有的領域,對政府的工作及工作的重組產生了新的需求。內地開放和成長愈快,對特區政府的需求愈大。特區政府未及趕上反應,看似惰怠拖拉。大財團有時候等不及政府構建新平台,先行一步。但一般公司缺乏這種財力,難免有怨言。

 

制度性平台要運作有序、公開透明、可以預測、開放參與,設計時需要最大的創意、啟動能力和建設團隊。其功能類似「虛擬市場」,每當出現過量的求過於供或供過於求時,進而維持市場秩序。具體來說,當單靠價格不足以理順市場,或者價格無法合理運作時,介入以分配資源。

 

隨着內地繼續開放、成長,制度性平台須不斷演變,適應新的供求條件。這項制度性創新是持續的過程,直到價格能再度均衡供求、市場再度正常運作。到時最大的挑戰反是,平台完成歷史任務後能否順利撤銷,不致尾大不掉。

 

現在情況是否就如不少人說,「積極不干預」已過時?剛好相反,積極不干預比以往更重要。雙重融合的最大挑戰是須持續處理當供求嚴重失衡時,怎樣與內地重新融合而又不致引發破壞性的震盪。這也就是當市場失去調節功能,社會須承受後果時的情況。這時極需創設新的制度性平台,在市場以外解決資源的分配。在此情形下,政府的干預顯得有理,屬於「正面」的介入。

 

接着的問題自然是:如何設計和操作這類平台?這也就須要遵循市場原則:從規則出發達致井然有序、公開透明、可以預測、公開進入。要避免那些看似為了處理危機特設的政策性干預。確保新的參與模式不限於服務供應者,也包括消費者。

 

政府在建構和運作這類制度性平台應嚴守的金科玉律:確保對供應方和需求方等所有人公開透明、均等參與,只擔任遊戲的裁判,避免從旁鼓動或選擇贏家。

 

這有三個好處。首先,政府作為中立的裁判,是參與者認可的誠實中介,既享有權威,又獲得各方的尊重。二是當有平台完成歷史任務後,政府是廢除這種平台唯一有公信力的權威。如此方能確保過氣的平台不會用來維護既得利益,浪費資源。三則這些平台雖則本是為了與內地融合而創設,但同時開放讓其他地方参與才有助於中國與世界融合,對香港更為有利。

 

工業轉型之利漸到盡頭

 

內地開放頭十五年,香港與其重新融合的過程相對無痛,對港也利遠多於弊。期間香港流入內地的主要是資本和管理專長。香港身為國際經濟城市,多的是企業人才,中小企業很容易就擔起了這個角色,很少勞動政府,也毋須為了重新融合而創設制度性平台。

 

但接着那十五年,與內地重新融合之痛日漸浮現。首先,回歸前後,香港有人在政治上對於這種融合感到恐懼,大力抗拒;第二,香港忙於應付世界經濟造成的外來震盪;第三,新移民人口漸增又或者內地勞動力南下,取代了香港資本北移,成為此階段融合主要的形式。

 

製造業跨境北遷帶來的工業轉型之利逐漸走到盡頭,但未及時設立新的制度性平台以對接各種經濟和社會活動,幾乎各方面都陷入僵局,惟獨較矚目的金融業略有進展。

 

建立新制度性平台與內地對接並非香港唯一的要務。在位者須從觀念層次出發,構思一套貫徹始終、全面兼顧的方針,確立特區政府在管理和運作這些平台上的目標和角色。為選票而深陷政爭、迎合訴求、營營役役的政客不會為長遠政策找到合適方案。

 

董建華擔任特首時,雖然尋求為香港撥開荊棘、找出前路至關重要,但其後似乎未有進一步發展。際此政府換屆,沒有什麼比釐清這方面的思維更為重要。

 

參考文獻:

 

European Union, Institute for Security Studies, Global Trends 2030-Citizens in an Interconnected and Polycentric World, ESPAS Report, 27 April 2012.

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