香港去年有95000名婴儿出生,其中36000名(37.5%)的父母均非香港永久居民,俗称「双非」。这些孕妇持双程证来港产子,产下的婴儿享有居港权。

 

政府统计处在2007至11年就《内地女性在香港所生的婴儿》做了五次调查。《香港统计月刊》2011年9月号发表的研究报告,把其中父亲是香港永久居民的婴儿称为第一类,父亲并非永久居民的婴儿称为第二类,发现这两类婴儿父母的社会经济特征大有分别。

 

两类母亲背景差异大

 

统计处调查的结果见【表】。其中2007年的第一次与2011年的第五次调查发现,第一、二类婴儿的母亲虽同样来自内地,但第二类婴儿的母亲在经济上活跃得多,经理、行政人员、专业人员的比例较高,教育程度较高,年龄也较大。而就父亲来说,第二类婴儿父亲的教育程度和职业特征不仅高过第一类,甚至可能高过一般近年新为人父的本港居民。

 

:      内地妇女在港所生婴儿的父母的社会及经济特征

 

  第一类婴儿:

父亲为香港永久性居民

第二类婴儿:

父亲并非香港永久性居民

 

2007

2011

2007

2011

内地母亲有从事经济活动

20%

38%

48%

72%

内地母亲为行政人员、经理或专业人士

5%

14%

23%

53%

父亲为行政人员、经理或专业人士

20%

41%

46%

73%

内地母亲拥有专上教育程度

15%

26%

28%

59%

父亲拥有专上教育程度

14%

32%

31%

60%

母亲的年龄为30岁以下

66%

65%

47%

40%

父母最终打算让孩子在港居住

97%

92%

62%

64%

良好的教育是让孩子留港居住的因素

NA

71%

NA

82%

希望孩子在父母的看管下成长是不让孩子留港居住的因素

NA

68%

NA

67%

注: 第一次调查在2007年,第五次调查在2011年。

 

 

内地孕妇涌港分娩近年引起极大争议。这涉及两个课题:一、公立医院产房逼爆、医生过劳;二、有人要求重新解释法律,剔除「双非」婴儿的居留权,遏止这种风气。

 

两者都与内地人来港分娩的成本有关。这又包括两个部分。一是医院接生的一次过成本;二是政府在教育、医疗、房屋和各种福利上对永久居民提供津贴的终身成本。在这种情况下,歧视他们将有损我们的自由贸易承诺。

 

香港是自由港,笃行自由贸易,我们并不惩处来住酒店购物的内地游客;若此,又为何歧视付费来住医院、为婴儿支付所有公共服务成本的内地孕妇?内地母亲若付清来港分娩的这两项成本,我们应该没有理由再歧视她们。

 

至于公立医院产房逼爆、医生过劳的问题,主要是公共医疗本来就十分紧张,内地人若涌来分享,港人担心更轮不到自己。加上公共医院的服务涉及大量津贴,对于外人来使用是否应收回成本,比对港人的收费高好几倍?相关值得探讨的是:产科服务为何一直未能随需求增加?

 

公营机构地价迹近无偿

 

第一,医院不论公立私立,地价通常只属象征式甚或完全免费。故有人认为,即使私营医疗也享有津贴。此说在技术上正确,但其实似是而非。基于社会共识,医院用地的机会成本通常经议会立法撤销。

 

环顾全球社会,不论贫富、城市还是乡村,都会以迹近无偿的地价为有需要的人士提供社会服务,包括公私营的医疗、教育、体育、宗教……。这些机构的地价从来不当作社会服务的成本来回收或计入预算。故原则上,医院几乎从来不计算地价。

 

第二,本港医疗教育一向都是由政府以公帑津贴,学费低于成本,而医护人员大都在本地院校接受教育,出道后,即使私人执业或者在私家医院服务,巿民都已承担了他们的教育津贴。再说,每个市民一生使用的医疗服务有多有少,用得少的必定间接津贴用得多的。社会如果真的不愿意津贴,最好是向医疗科系学生收回不含津贴的正价学费,改以贷款或捐款去资助学生。为此而向医护人员薪水和医疗收费开刀不但扰民,效益也很低,在经济上是用错药。

 

第三,公立医院的收费获大量津贴,远低于医院的资本投资加经常性开支。公共医疗既然靠公帑维持,津贴港人倒还合理,但一般不应补助过境来享用廉价服务的外地人。对访客收回全部成本不但合理,而且在医疗机构的层次上(institution level)即可达成,根本毋须立法。除非医院不认真执行,把成本转嫁给市民,公众才须要关注。

 

医护短缺早可预见

 

然后是上述的第二个问题。外地孕妇涌来,公家医护人员的工作量大增,但薪水照旧,难免有怨气。传闻说会有更多公立医院的人员跳槽到私家机构;也有人说,公立医院只要合理地加薪,有些医护并不反对为内地妇接生。凡此种种都足以动摇医院管理局目前的薪酬和管理制度。

 

更深一层的问题是,为什么医疗服务和医护人员的供应总是赶不上需求的增长?相反地,面向内地游客的零售业却能紧贴市场的增长,不仅港九的购物中心,连新界一些偏远的地区也都能增加人手迎合客人需要。香港早就把发展医疗旅游列入六大支柱产业,是国家第十一个五年计划后提出的官方政策,讲了岂止十年。

 

问题在于保护主义 –– 利益团体严格限制医护人员每年毕业和注册的人数。回归后,英国毕业的医护不论是否香港永久居民,都不能再直接注册执业。过去十多年来,服务需求不断增加,但人才供应减少,公立医院产房爆满和医护过劳,事实上是我们自找的。整个过程其实早就可以预见。

 

随着人口迅速老化,我们须要大量增加医护人手。除了增加学额,培养更多本地生和外地生,还须增加引入外地毕业生,护士的短缺尤甚于医生。

 

民粹政治是法治大敌

 

第二个要谈的是法律问题:能否拒绝父母均非香港居民的「双非」婴儿享有居港权?这又涉及两个独立的考虑。

 

有人要求就「双非」父母所生婴儿是否享有居港权的问题再次释法。但不论是由本港终审法院、还是全国人大常委会作出裁决,都有操弄法律以达到眼前社会目的、迎合投机性社会利益之嫌,有损法治精神。民粹政治一向是法治的大敌。

 

二是香港应该根据哪些条件来颁发居港权?这是人口政策的核心。香港出生率低而人口老化快,人口长期失衡,压力日增;移入的人数若维持不变,每年要有十万名婴儿出生,才能维持目前的人口。

 

这些移民的质素如何?第一类婴儿的母亲的例子表明,并不太高。此外,移民政策长期以来偏重家庭团聚,持续稀释本港的技能人口。加上持单程证来港的人数受配额限制,很多港人子女不得不在内地成长,无法在港受教育,医疗服务也不足。若不调整政策,加大人力资源投资、吸引有才能的移民,繁荣难保。

 

探讨人口政策时,首先要就边境管理和单程证的问题,处理好与内地的关系。回归前,中英双方有此安排可以理解;中国视香港为领土,港府在法律上无权限制内地的中国人南下本国的领土。

 

单程证制度让内地各省市根据议定的原则,决定谁获准移居香港。每年的单程证数目和轮候者获批的先后由地方政府掌控。但过去这三十年,与内地人婚配的港人数以万计,故审批时优先考虑家庭团聚。但配额僧多粥少,不少家庭长期两地分居。

 

留港限额愈看愈荒诞

 

当初用单程证来限制移民人数,显然是担心数以万计的内地人蜂拥而至,分薄福利,占用社会服务,用限额作为保护措施。

 

但限额一用就是三十年,不但有碍港人与家眷团圆,也有损长远的经济发展,扩大上下各代的经济分化,更难保内地官员不借审批来牟私、港人借假结婚来牟利。

 

随着香港在社会和经济上日渐与内地融合,用限额来决定谁能居港,愈看就愈荒诞。不如把居港权与福利权分拆开来,可以居留不等于享有福利。

 

首先,把决定谁有权居港的规章及办法纳入人口政策。整套政策须有清楚的说明(clearly articulated),包括规管赋予批准内地人来港的责任。回归前,中英争着要决定哪些内地人有权来港,但回归后,再也没有这个问题,也应该由香港直接参与管理。

 

第二,香港永久居民的内地配偶只要确定身份和婚姻关系,应立即批准来港居留。这是港人的权利,否则也就削弱了港人择偶的自由。

 

假证件、假结婚等副产品在所难免,但只要提高对内地文件的验证水平,应该能够控制;而且除了内地省市,特区政府也可以验证。

 

第三,至于那些新移民有权获得香港的教育、医疗、房屋等福利,可考虑立法,剔除某个日期后出生的「双非」父母所生子女。后者有权来港居留、取得特区护照,但由于「双非」父母本身不享有香港的福利权,也未透过婚姻来取得这些权利,这些儿童并无这方面的承继权,不能享有获津贴的社会服务。

 

不能滥改《基本法》

 

换言之,在港出生所获得的居留权与享用津贴服务的权利脱钩,两者互不从属,互不干扰。这也就是把居港权列看作纯公共财(public good),可以大方送出而不会加大市民的成本。但社会服务获津贴,对市民来说所费不菲。

 

上述的统计处2007至11年调查发现,就第二类也就是「双非」婴儿来说,父母希望他们日后在港居住的比例只略高于六成,远低于第一类单非的九成多。由此看,有相当数量的第二类父母要的只是居港权,并非津贴的社会服务。故只要把第二类婴儿的社会福利与居港权脱钩,即可避免有太多人涌来搭福利顺风车。

 

至于余下的第二类婴儿,香港没有理由拒诸门外。这是输出医疗服务的成果,不但不应限制,更应扩大产能来满足需求。中国大家庭的成员不让祖国的孕妇来分娩,显然说不通。

 

香港没有理由滥用《基本法》赋予我们的「特权」,但社会服务要由市民津贴,自然有权反对滥用。内地省市处理农民进城打工期间的临时居留不也是这样?

 

「香港与内地经济融合」系列.之二

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