香港去年有95,000名嬰兒出生,其中36,000名(37.5%)的父母均非香港永久居民,俗稱「雙非」。這些孕婦持雙程證來港產子,產下的嬰兒享有居港權。

 

政府統計處在2007至11年就《內地女性在香港所生的嬰兒》做了五次調查。《香港統計月刊》2011年9月號發表的研究報告,把其中父親是香港永久居民的嬰兒稱為第一類,父親並非永久居民的嬰兒稱為第二類,發現這兩類嬰兒父母的社會經濟特徵大有分別。

 

兩類母親背景差異大

 

統計處調查的結果見【表】。其中2007年的第一次與2011年的第五次調查發現,第一、二類嬰兒的母親雖同樣來自內地,但第二類嬰兒的母親在經濟上活躍得多,經理、行政人員、專業人員的比例較高,教育程度較高,年齡也較大。而就父親來說,第二類嬰兒父親的教育程度和職業特徵不僅高過第一類,甚至可能高過一般近年新為人父的本港居民。

 

:      內地婦女在港所生嬰兒的父母的社會及經濟特徵

 

  第一類嬰兒:

父親為香港永久性居民

第二類嬰兒:

父親並非香港永久性居民

 

2007

2011

2007

2011

內地母親有從事經濟活動

20%

38%

48%

72%

內地母親為行政人員、經理或專業人士

5%

14%

23%

53%

父親為行政人員、經理或專業人士

20%

41%

46%

73%

內地母親擁有專上教育程度

15%

26%

28%

59%

父親擁有專上教育程度

14%

32%

31%

60%

母親的年齡為30歲以下

66%

65%

47%

40%

父母最終打算讓孩子在港居住

97%

92%

62%

64%

良好的教育是讓孩子留港居住的因素

NA

71%

NA

82%

希望孩子在父母的看管下成長是不讓孩子留港居住的因素

NA

68%

NA

67%

註: 第一次調查在2007年,第五次調查在2011年。

 

 

內地孕婦湧港分娩近年引起極大爭議。這涉及兩個課題:一、公立醫院產房逼爆、醫生過勞;二、有人要求重新解釋法律,剔除「雙非」嬰兒的居留權,遏止這種風氣。

 

兩者都與內地人來港分娩的成本有關。這又包括兩個部分。一是醫院接生的一次過成本;二是政府在教育、醫療、房屋和各種福利上對永久居民提供津貼的終身成本。在這種情況下,歧視他們將有損我們的自由貿易承諾。

 

香港是自由港,篤行自由貿易,我們並不懲處來住酒店購物的內地遊客;若此,又為何歧視付費來住醫院、為嬰兒支付所有公共服務成本的內地孕婦?內地母親若付清來港分娩的這兩項成本,我們應該沒有理由再歧視她們。

 

至於公立醫院產房逼爆、醫生過勞的問題,主要是公共醫療本來就十分緊張,內地人若湧來分享,港人擔心更輪不到自己。加上公共醫院的服務涉及大量津貼,對於外人來使用是否應收回成本,比對港人的收費高好幾倍?相關值得探討的是:產科服務為何一直未能隨需求增加?

 

公營機構地價迹近無償

 

第一,醫院不論公立私立,地價通常只屬象徵式甚或完全免費。故有人認為,即使私營醫療也享有津貼。此說在技術上正確,但其實似是而非。基於社會共識,醫院用地的機會成本通常經議會立法撤銷。

 

環顧全球社會,不論貧富、城市還是鄉村,都會以迹近無償的地價為有需要的人士提供社會服務,包括公私營的醫療、教育、體育、宗教……。這些機構的地價從來不當作社會服務的成本來回收或計入預算。故原則上,醫院幾乎從來不計算地價。

 

第二,本港醫療教育一向都是由政府以公帑津貼,學費低於成本,而醫護人員大都在本地院校接受教育,出道後,即使私人執業或者在私家醫院服務,巿民都已承擔了他們的教育津貼。再說,每個市民一生使用的醫療服務有多有少,用得少的必定間接津貼用得多的。社會如果真的不願意津貼,最好是向醫療科系學生收回不含津貼的正價學費,改以貸款或捐款去資助學生。為此而向醫護人員薪水和醫療收費開刀不但擾民,效益也很低,在經濟上是用錯藥。

 

第三,公立醫院的收費獲大量津貼,遠低於醫院的資本投資加經常性開支。公共醫療既然靠公帑維持,津貼港人倒還合理,但一般不應補助過境來享用廉價服務的外地人。對訪客收回全部成本不但合理,而且在醫療機構的層次上(institution level)即可達成,根本毋須立法。除非醫院不認真執行,把成本轉嫁給市民,公眾才須要關注。

 

醫護短缺早可預見

 

然後是上述的第二個問題。外地孕婦湧來,公家醫護人員的工作量大增,但薪水照舊,難免有怨氣。傳聞說會有更多公立醫院的人員跳槽到私家機構;也有人說,公立醫院只要合理地加薪,有些醫護並不反對為內地婦接生。凡此種種都足以動搖醫院管理局目前的薪酬和管理制度。

 

更深一層的問題是,為什麼醫療服務和醫護人員的供應總是趕不上需求的增長?相反地,面向內地遊客的零售業卻能緊貼市場的增長,不僅港九的購物中心,連新界一些偏遠的地區也都能增加人手迎合客人需要。香港早就把發展醫療旅遊列入六大支柱產業,是國家第十一個五年計劃後提出的官方政策,講了豈止十年。

 

問題在於保護主義 –– 利益團體嚴格限制醫護人員每年畢業和註冊的人數。回歸後,英國畢業的醫護不論是否香港永久居民,都不能再直接註冊執業。過去十多年來,服務需求不斷增加,但人才供應減少,公立醫院產房爆滿和醫護過勞,事實上是我們自找的。整個過程其實早就可以預見。

 

隨着人口迅速老化,我們須要大量增加醫護人手。除了增加學額,培養更多本地生和外地生,還須增加引入外地畢業生,護士的短缺尤甚於醫生。

 

民粹政治是法治大敵

 

第二個要談的是法律問題:能否拒絕父母均非香港居民的「雙非」嬰兒享有居港權?這又涉及兩個獨立的考量。

 

有人要求就「雙非」父母所生嬰兒是否享有居港權的問題再次釋法。但不論是由本港終審法院、還是全國人大常委會作出裁決,都有操弄法律以達到眼前社會目的、迎合投機性社會利益之嫌,有損法治精神。民粹政治一向是法治的大敵。

 

二是香港應該根據哪些條件來頒發居港權?這是人口政策的核心。香港出生率低而人口老化快,人口長期失衡,壓力日增;移入的人數若維持不變,每年要有十萬名嬰兒出生,才能維持目前的人口。

 

這些移民的質素如何?第一類嬰兒的母親的例子表明,並不太高。此外,移民政策長期以來偏重家庭團聚,持續稀釋本港的技能人口。加上持單程證來港的人數受配額限制,很多港人子女不得不在內地成長,無法在港受教育,醫療服務也不足。若不調整政策,加大人力資源投資、吸引有才能的移民,繁榮難保。

 

探討人口政策時,首先要就邊境管理和單程證的問題,處理好與內地的關係。回歸前,中英雙方有此安排可以理解;中國視香港為領土,港府在法律上無權限制內地的中國人南下本國的領土。

 

單程證制度讓內地各省市根據議定的原則,決定誰獲准移居香港。每年的單程證數目和輪候者獲批的先後由地方政府掌控。但過去這三十年,與內地人婚配的港人數以萬計,故審批時優先考慮家庭團聚。但配額僧多粥少,不少家庭長期兩地分居。

 

留港限額愈看愈荒誕

 

當初用單程證來限制移民人數,顯然是擔心數以萬計的內地人蜂擁而至,分薄福利,佔用社會服務,用限額作為保護措施。

 

但限額一用就是三十年,不但有礙港人與家眷團圓,也有損長遠的經濟發展,擴大上下各代的經濟分化,更難保內地官員不借審批來牟私、港人借假結婚來牟利。

 

隨着香港在社會和經濟上日漸與內地融合,用限額來決定誰能居港,愈看就愈荒誕。不如把居港權與福利權分拆開來,可以居留不等於享有福利。

 

首先,把決定誰有權居港的規章及辦法納入人口政策。整套政策須有清楚的說明(clearly articulated),包括規管賦予批准內地人來港的責任。回歸前,中英爭着要決定哪些內地人有權來港,但回歸後,再也沒有這個問題,也應該由香港直接參與管理。

 

第二,香港永久居民的內地配偶只要確定身份和婚姻關係,應立即批准來港居留。這是港人的權利,否則也就削弱了港人擇偶的自由。

 

假證件、假結婚等副產品在所難免,但只要提高對內地文件的驗證水平,應該能夠控制;而且除了內地省市,特區政府也可以驗證。

 

第三,至於那些新移民有權獲得香港的教育、醫療、房屋等福利,可考慮立法,剔除某個日期後出生的「雙非」父母所生子女。後者有權來港居留、取得特區護照,但由於「雙非」父母本身不享有香港的福利權,也未透過婚姻來取得這些權利,這些兒童並無這方面的承繼權,不能享有獲津貼的社會服務。

 

不能濫改《基本法》

 

換言之,在港出生所獲得的居留權與享用津貼服務的權利脫鈎,兩者互不從屬,互不干擾。這也就是把居港權列看作純公共財(public good),可以大方送出而不會加大市民的成本。但社會服務獲津貼,對市民來說所費不菲。

 

上述的統計處2007至11年調查發現,就第二類也就是「雙非」嬰兒來說,父母希望他們日後在港居住的比例只略高於六成,遠低於第一類單非的九成多。由此看,有相當數量的第二類父母要的只是居港權,並非津貼的社會服務。故只要把第二類嬰兒的社會福利與居港權脫鈎,即可避免有太多人湧來搭福利順風車。

 

至於餘下的第二類嬰兒,香港沒有理由拒諸門外。這是輸出醫療服務的成果,不但不應限制,更應擴大產能來滿足需求。中國大家庭的成員不讓祖國的孕婦來分娩,顯然說不通。

 

香港沒有理由濫用《基本法》賦予我們的「特權」,但社會服務要由市民津貼,自然有權反對濫用。內地省市處理農民進城打工期間的臨時居留不也是這樣?

 

「香港與內地經濟融合」系列.之二

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One Response to 由雙非孕婦與居留權看與內地的經濟融合

  1. Ted says:

    Regarding the suggestion of separating the righ of abode and the entitlements to social welfare, i have some question on mind. It may be ok to do so in the short run, but in the long run since we cannot deny some group of hong kong people the right to vote, politicians will help them strive for equality of treatment by the government in terms of social welfare. So such separation will not be feasible in the longer term isn’t it?

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