一個城市有窮人,方顯得經營有方,因為有經濟機會吸引外地人聞風而至。這是美國哈佛大學經濟學者Edward Glaeser在去年面世巨著Triumph of the City: How Our Greatest Invention Makes Us Richer, Smarter, Greener, Healthier and Happier(《城市的勝利:人類最偉大的發明令我們更富裕、精明、環保、健康和快樂》)發表的高見。

 

Glaeser是城市問題首屈一指的思想家。他步Jane Jacobs的後塵,後者在世時,指出世人連經濟學者在內,都忽略了城市促進經濟發展的作用,又不明白城市的歷史。他的研究工作發揚了Jacobs的思想,改變了城市經濟學的整個治學方式。

 

掙脫「公社」 造就奇迹

 

Jacobs和Glaeser的理念很容易應用在今天的中國。中國經濟過去三十年來的起飛,一言以蔽之就是:在中共領導下,減少對市場的束縛,引進較多的經濟競爭。這又與以下所說的城市化效應密切相關:

 

解除人民公社制度,於是許多農民可以自由到城裏的工廠打工,生產勞動密集的產品。工業化一日千里,讓中國經濟結構得以轉型。2.2億名農民工不靠政府補助,到城鎮尋求經濟機會;1979年之前,農民被「綁」在公社,不得離鄉,但一旦獲得選擇的自由,便造就了中國的經濟奇迹。

 

經濟發展永遠以城市為中心,由城市帶動,成功的經濟城市也就是能引來經濟移民的城市。新移民必然都很窮,否則何須遠赴他鄉。

 

1945至1950年的香港不也是這樣?當時移民湧至,敢於離鄉闖蕩的人總是較留守內地的親友更具企業精神、勤勞刻苦、上進心強,很快就為戰後的香港創造了經濟奇迹。

 

同理,上世紀上半葉的上海就是亞洲一個最有活力的經濟城市。多的是來找機會的窮移民,有名的企業家也大都是各地慕名而來的經濟移民,不少來自廣東,例如四大百貨公司均由廣東香山(今中山縣)人創辦。

 

土地規管 窒礙發展

 

城市有窮人不但不是敗落的象徵,反說明其有為,能吸引外人來尋找機會,窮人進城遇到的機會和服務要多過鄉下。城市是滙聚人口、彼此觀摩的福地,城市的核心是人,不是建築,人是城市振衰起蔽的重要因素;一個城市只要人口有技能,劫後再起的可能性大得多。

 

Glaeser以美國的汽車城底特律為例作對比。這個城市過去的歷史以汽車裝配線的創意冠絕全球,但也因而養成大批靠一種行業謀生的低技能市民;汽車業一沒落,底特律就不像紐約、芝加哥,能夠在調適中成長。

 

土地用途規管過度也窒礙發展。城市發展帶來一個副作用:樓價租金愈來愈貴。Glaeser以印度孟買為例,窮人住不起,但土地規管僵硬,很難建新樓。對新樓少一點規管,例如放寬對樓高的限制,有助於容納日增的人口。

 

本欄今年3月14日〈樓價緣何高企? 〉一文指出,2004年7月《城市規劃(修訂)條例草案》生效後,地價特高,這才是中產家庭買不起樓的根源,但很少人明白箇中道理,公開討論就更少。本欄去年9月21日〈析香港與新加坡公營房屋政策的異同〉一文指出,香港1947年起實施的租金管制窒礙了市區的房屋發展,以致無法安置蜂擁而來的移民,最終要開設公營房屋計劃,才能收回被寮屋僭建的官地。

 

再說有關人口質素的問題。究竟有哪些移民來到這個城市,以及通過什麼政策把他們引來——這對一個城市的成敗影響會大有分別。Glaeser即以底特律及其低技能的勞動力為例。香港如今也不像以往那樣,引來高質素的移民。政府政策在這個問題上扮演着重要的角色。

 

香港是戰後移民造就的城市(外籍人口也居功至偉)。但同屬內地移民,1940年代戰後來港的和1970年代後期內地開放後來港的,抵埗時的環境大有分別。

 

兩次移民 需求有別

 

首先是香港與內地的生活水準,在1940年代相差不大,但1970年代就相去甚遠。第二,香港在1940至1950年代幾乎沒有社會福利,但自1970年代後期起則不然。第三,1940年代的移民通常全家一起來,注入新的勞動力,但1970年代以後的新移民,通常是母親帶着未成年子女來港與丈夫團聚,主要是受養者,並未為港增添勞動力。

 

而且戰後初期來港者帶來專才、技能和勞動力。到了1960年代,勞動密集的製造業起飛,新移民與子女上下兩代投身,既有足夠的經濟機會謀生,不用靠福利度日,又促進了香港的發展。但1970年代以後,香港向高增值服務業升段,新移民技能有限,打工不足以維生,要靠領取福利。

 

內地開放後,香港擔心移民湧來坐享福利,用配額限制來港人數,而且配額主要用作家庭團聚,移民政策間接變成以吸收婦孺和福利受惠人為主。每天來港的配額由1980年的七十五人到1995年倍增至一百五十人,沿用至今,遠遠落後於需求。大量港人家庭被迫長期分居兩地,更有港人和內地官員借跨境假結婚來牟利。

 

新移民的主力由戰後初期的經濟移民漸變成為今天的福利移民。但話說回來,新移民來港與居港的家屬一家團聚,對社會自然是好的,雖然偶有家庭不適應香港的生活,釀成倫理悲劇。

 

人口政策 視野短淺

 

香港很多新移民成為都市貧窮的近因,而且這種貧窮並非Glaeser筆下勝利之城的吉兆,而是特區政策視野短淺所致。政府的人口和移民政策失靈,原因有三:

 

第一,方便家庭團聚絕對有理,但自主婚配是港人的權利,政府不應妨礙港人與家人即時團聚,家庭長期分隔兩地,等到最終團聚時,社會成本只會更高。正因為政策短視,社福機構很多麻煩都是自找的。

 

嚴限移民,政府或會說是順應民情,但此舉未能保障香港長遠的利益,政府實在責無旁貸,讓分隔兩地的家庭迅速團聚,是避免發生家庭和社會悲劇的上策;而投資培育新移民,則對香港今後的發展大有裨益。

 

第二,我們以「Asia’s world city」(亞洲的世界城市)自居,但目前的人口和移民政策與此背道而馳。應制訂更全面的政策,除以家庭團聚為主,還要有措施吸引有才能的移民為輔,才能確保整體的人口質素,並須同時為容納較多的人口作好準備。

 

今天的城市想要成功,不能再自閉於原來的邊界範圍裏,在經濟上要延伸出去,把四周的地區圍攏進來。在這個大範圍的都會(metropolitan area)裏,周邊社區人口日增,每天通勤來往「都心」,以配合融合度日高的勞動市場。R L Forstall、R P Greene與 J B Pick 2009年的全球都會研究裏,香港與鄰近地區合計的人口名列第十二【表】,比第十名的上海的人口較少,但多過第十九名的北京。

 

表:全球部分都會的人口規模

名次

都會

人口

面積(方公里)

人口密度(人/方公里)

1

東京

32,450,000

8,014

4,049

2

首爾

20,550,000

5,076

4,048

4

紐約

19,750,000

17,884

1,104

9

大阪 – 神户 – 京都

17,375,000

6,930

2,507

10

上海

16,650,000

5,177

3,216

12

香港

15,800,000

3,051

5,179

13

拉斯維加斯

洛杉磯

15,250,000

10,780

1,415

18

倫敦

12,875,000

11,391

1,130

19

北京

12,500,000

6,562

1,905

 

 

人口質量 須予強化

 

香港作為「亞洲世界城市」的宏願能否達成,視乎我們能否由歷來的「城邦」轉化為現代的活力大都會,令外地的才俊不斷湧到,創意滿溢。香港享有獨特的優勢,對外國精英極具吸引力,但對富涵大量人才的內地則大有出入。我們必須在人口政策裏加入積極的層面,吸收內地的人才,否則深層次矛盾只會加劇,再好的宏願也只是泡影。

 

第三,現有的計劃不足以容納內地的移民。眼前的目標應該是增加每天來港的配額,盡快清理家庭團聚的輪候名單。但關鍵在於吸引富人力資源的「才主」,而不是純粹有錢的「財主」;香港不缺資金,毋須添加金融資本。

 

目前引入人力資源的計劃源自企業,只求填補內部的空缺,對社會來說範圍太窄。移民政策想要成功,應吸引那些來港後很快就能找到工作或者創造就業的人才。須制訂審批準則、申請程序,而且直接管控。

 

為此,先要在香港和內地進行諮詢。近年外地青年來港讀大學的配額只用了一半,還須改善效率,盡用所有的配額。如果能讓內地孕婦來私家醫院分娩,我們與內地的商討應該會較為融洽。父母若並非永久居民(俗稱「雙非」),嬰兒在港出生仍可獲得居港權,但可剔除其接受教育、醫療、房屋等重大資助服務的資格。

 

Glaeser有關勝利之城的研究,界定了城市在經濟發展中的三大功能:創意中心、生產力泉源和變革的動力。香港若能改善移民政策、有效推行,同時強化人口的量與質,將會在邁向亞洲領先大都會的途程上踏出一大步。

 

我們應扭轉近年逐步後退的做法。這些年,我們的經濟前景受損,目睹上下差距拉大,貧窮在福利刺激下蔓延,人口老化、勞動人口日減,但苦無對策,最不幸的是,進一步分化了市民。

 

Glaeser被傳媒問及最喜歡的城市時,提到巴塞隆拿、倫敦和香港。他看中香港,我完全贊成 –– 只要政策正確,香港的確具有極大潛質。

 

參考文獻:

 

R.L. Forstall, R.P. Greene, and J.B. Pick, Which are the Largest? Why Lists of Major Urban Areas vary so Greatly? Tijdschrift voor Economische en Sociale Geografie 100, 277 (2009).

 

Edward G Glaeser, Triumph of the City: How Our Greatest Invention Makes Us Richer, Smarter, Greener, Healthier and Happier, Penguin Press, 2011

 

「香港與內地經濟融合」系列.之三

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