梁振英先生競選特首時,以公眾對房屋的期望為主打;當選後,正加緊制訂房屋策略,開發土地、增加供應。不過,本欄說過,香港樓價貴並非因為缺乏土地,而是規劃用地過於僵硬(請參閱〈樓價緣何高企? 〉,刊3月14日),增加了土地使用的難度,令興建住宅時,不論公屋私樓都既昂貴,又費時。

 

僵硬的規管不只限制土地的用途,也同樣捆綁着現有的住宅。工廠大廈的使用,不論公私營都管得很死,很難更改用途或拆卸重建。公營房屋就更不用說,出租的公屋和「居者有其屋」(簡稱「居屋」,HOS)一分配給住戶,就很少會再流通。日後即使住戶不再需要留用單位,也絕少會放棄,供後來者入住,甚至寧可空置或私下讓他人使用。公營房屋之所以低效、不公,根源就在於缺乏流通。容我另文再談。

 

第二市場 給予鬆綁

 

私人住宅的規管相對沒有那樣僵硬。戰後有好幾十年,私人單位經常改動內籠甚至外觀,超出原格局的用途,天台搭棚、閣樓╱頂樓、床位、密封露台、高架路下以紙皮盒棲身、分租板間房、「劏房」的建築延伸習以為常。這些「創意」解決不少人的困難,因此大家都網開一面,很少投以有色眼光。直到近年祭起規管大纛、大力執法,方被視為都市怪胎,變得難以容忍。

 

諾貝爾經濟學獎得主Ronald Coase(高斯)說過,公眾若慣性地對某些規管視而不見、下有對策,這些規管很可能本身就有問題,並不符合大眾的利益,只不過有人居間有利害,堅持規管而已。若此也就有鬆綁的餘地,只有鬆綁才能貼近效益和公平、降低交易成本,還利於民。

 

政府最近放鬆了一種規管:每年提供5,000個名額,讓白表申請者申購第二市場居屋。公營房屋一向嚴格限制轉手,為居屋第二市場鬆綁自然是好事。但第二市場居屋和私人樓宇的小單位售價隨即彈升,以致政府被指煽燃樓市。這些批評其實有違常理,樓價不上升,又怎樣恢復市場?

 

名義上,居屋一直可以公開買賣,但有兩個前提:一、落成入伙後要住滿某個期限,起初是十年,1999年6月後減為五年,2005年5月後減至兩年;二、須對房屋委員會(簡稱「房委會」)補繳原先獲政府津貼的地價。由於補地價的款額以十萬、甚至百萬元計,很少居屋戶放售單位,買賣十分疏落。我估計,每年成交的居屋單位不夠1%。近年隨着地價持續上漲,補地價的款額有增無已,居屋轉手的可能性日益渺茫。補地價高昂,直接造成公營單位缺乏流通。

 

公營單位之所以被綁死在房委會手上,關鍵在於補地價。經濟學者無人不知,進口關稅和進口限額對壓制國際貿易具有同等的功效;設置零限額或者徵收一萬倍的關稅,客觀上都是杜絕貿易。

 

為了促進公營部門內住宅單位的流通,政府自1997年起開設居屋第二市場。公屋租戶、輪候出租公屋的綠表申請者、居屋住戶都可以在第二市場上自由購買居屋,免補地價。這些有權在第二市場上「彼此」買賣居屋的「合資格家庭」約佔全港家庭的37%;但住在私人樓宇、有權申請新建居屋的白表申請者不在此列。

 

獨尊地位 不願改變

 

不過,居屋第二市場一直沒有起色,一年到頭都很少交易。1997年至今,免補地價居屋的總成交只有33,840宗,不足每年居屋第二市場未補地價單位總數的0.8%。有鑑於公營房屋部門僵化,開放第二市場是為了增加靈活性、促進流通的善意安排,但功虧一簣。

 

新措施本來想鼓勵公屋住戶購買二手居屋,把租住的單位退還給房委會,「釋出鎖死」的公屋資源,縮短租住公屋的輪候期。

 

但整個計劃的構想是在公營房屋的「內部」增加流通性。這裏強調「內部」,因為有關政策主要是回應房委會內部的關注。房委會希望公營單位可增加流通,縮短市民輪候公屋的時間,但房委會作為公營房屋的發展商和業主,可說更想維持其本位,也就難免只接受不會觸動其獨尊的地位的變革。

 

除了個別不會觸動基本架構的措施,房委會對促進公營單位與私營單位的流通興趣不大。反過來,為了限制流通,也就自不然將補地價維持在高水平。房委會主要想借居屋第二市場來回收租住的公屋,此外別無其他重要所求。房委會從直線的邏輯出發,以為住戶只能透過其名下的單位來晉升:由租住公屋進至居屋,最後才搬出去私人樓。後來發現這種可能性其實不高,於是零零星星地變招,希望改善效益,但無意改變公私房屋的分隔,以及本身住戶只能由公屋進至居屋的狹隘的線性發展觀。

 

有樓無樓 漸成分化

 

在整個1990年代,樓價持續上升,市民根據是否自置物業,日漸分化為「有樓」族和「無樓」族。1997年公布的「十年建屋計劃」承諾全港七成家庭十年後擁有自置的居所。其中一個關鍵的措施是「租者置其屋計劃」(簡稱「租置」,TPS),在十年內將250,000個租住公屋單位出售給既有的住戶。落實的話,可大大拉近無樓族和有樓族的差距。

 

雖然公眾一直把每年提供85,000個單位看作董建華房屋政策的核心,我相信具有創意的租置計劃才是他在2007年達成七成置業大計真正的核心。它為改造公營租住房屋的制度提供了希望。

 

租置的設想很大膽。當時全港約有67萬個租住公屋單位。政府以往想將單位賣給既有住戶都不果,董建華的建議規模更大得多。只可惜,房委會公布的版本加入了相當於居屋轉手的限制。

 

房委會允許租置單位像居屋那樣,在居屋第二市場上出售,免補地價。但首次購入後須住滿五年,才能在公開市場上出售,而且要向房委會補繳大筆地價。由於屏障高,租置單位一如居屋,難以在公開市場上放售,最終除了少量單位,居屋第二市場的租置和居屋單位都無法融入公開市場。

 

買下租置單位的住戶可以像白表申請人那樣,在其後十年內申請新建的居屋。房委會讓租置業主保留公屋租戶申請新建居屋的權利,也就是鼓勵這些單位在公營部門內部流通。這種類型的循環,對維持公開市場和居屋第二市場的分離現狀,不構成任何威脅。

 

我以經濟學者的角度看,居屋第二市場只不過是另類的市場保護措施。正如國際貿易,起先廢止完全僵化的配額制度,改為徵收關稅,看似較為靈活,但對市場保護來說,效果大同小異。當然,建立居屋第二市場,對居屋和租置業主來說,也有一定得益。

 

租置計劃並無打擊樓市

 

1997年的亞洲金融風暴和2001年的全球衰退令香港陷入二次探底的經濟衰退。樓價較1997年的高峰暴跌七成;消費者物價指數累計下跌11.6%;GDP平減指數累計下跌17.5%;名義GDP下跌9.5%,其中大約57%的消費物價跌幅來自樓價。樓價崩潰、負資產湧現下,眼看政府大舉興建公營單位,市民憂心不已。當時租置計劃亦被指令樓市雪上加霜。

 

2002年11月13日,當時的房屋及規劃地政局局長宣布九項房屋新措施,包括終止租置計劃。租置計劃頭尾實施了四年,約售出了115,000個單位。我認為叫停計劃是基於一種完全錯誤的認識和分析,誤解了租置計劃對樓市的影響。租置計劃是不可能在1997年後壓低樓價的。

 

第一,讓115,000個家庭透過自願的交易增添了財富,不可能會打擊公開的樓市;撇開其他作用不談,財富增加只會有利市場。由於租置單位在公開市場上轉售受到限制,租置戶實際獲得的好處不多,但總不會是負數。

 

第二,要有租置單位流入公開市場,增加供應,才會推低樓市。但單位在公開市場出售前,先要繳付大筆地價,很少租置戶負擔得起。事實上,很少租置單位成功轉手,根本就影響不了公開市場。

 

第三,在居屋第二市場放售的租置單位只賣給公屋租戶的綠表申請者或者公屋輪候冊上的家庭。有關的交易局限於公營房屋內部,不可能影響公開市場。此外,居屋第二市場很少錄入租置單位的交易。理由很簡單:綠表申請者對租置單位沒有興趣。

 

因此,擔心租置計劃會推低樓市純屬杞人憂天;居屋第二市場交易量小,根本影響不了樓市。房委會一直致力減少公營市場與公開市場的關聯,補繳大筆地價實際上已經排除了對公開市場產生實質的影響。就經濟學來說,這相當於架設屏障,隔開居屋第二市場和公開的樓市。

 

租置計劃終止將近十年後,政府最近建議讓5,000名白表申請人在居屋市場購買現有的租置和居屋單位。此舉旨在恢復居屋第二市場。但以我看,這相當於官方證實,亞洲金融危機後那幾年,租置計劃並非進一步推低公開樓市的禍源。

 

房委會當初若允許租置戶和居屋戶在可負擔的水平上補地價,對公開樓市的影響會大不相同。居屋第二市場也會因為可負擔的補地價而變得活躍得多,所產生的財富正效應足以刺激疲弱的樓市。買下所住單位的公屋租戶會因而大增,充分發揮租置計劃的正財富效應(有關這一點,容我另文進一步闡述)。

 

房委會可按計劃出售25萬個租置單位的目標毋須叫停。最終,全港七成家庭自置居所的目標會接近得多;有樓族與無樓族的差距會顯着縮小;社會不會分化到今天這個地步;政府的公信力不會這樣差。

 

白表申請者鬆綁後又如何?

 

過去往往會出現錯誤的安排,但靜心回首,明白錯失的機會和冤枉的失算,叫我們能大踏步向前,迎接今天的挑戰。

 

居屋第二市場目前有兩類買家:一、免補地價的綠表申請人;二、須補地價的公開市場買家。最近獲准加入的第三種買家是5,000名白表申請人,獲准在第二市場免補地價購買居屋。而且每年有5,000個名額。

 

明顯地居屋第二市場的樓價會上升,而公開市場上面積相若的單位也會跟隨,但須知道未來一段長時期居屋第二市場的單位總數都不會增加。第二市場上可供轉手的免補地價居屋和租置單位總數見【表】。2011╱12年度估計有378,646個,其中居屋和租置分別佔261,509 個和117,137個;但復建居屋需時,這個供應量今後幾年內不可能增加,無法趕上白表需求解放後的上升。而且這個差距集中在數量不多而且供應固定的現有單位裏。

 

: 1998/99至2011/12年度估計第二市場上可供轉手的免補地價

居屋和租置單位總數

 

                 
 

1998/99

2000/01

2002/03

2004/05

2006/07

2008/09

2010/11

2011/12

居屋第二市場

178 708

231,301

322,052

357,847

353,825

371,144

377,020

378,646

居屋/私人機構參建居屋計劃/可租可買計劃/重建置業計劃/住宅發售計劃

178,708

211,494

264,184

267,238

258,845

258,695

261,709

261,509

租置計劃

0

19,807

57,868

90,609

94,980

112,449

115,311

117,137

   
售出2年至5年

25,563*

69,067

129,607

96,966

23,528

25,848

24,545

14,466

售出5年以上

153,145

162,234

192,445

260,881

330,297

345,296

352,475

364,180

注: * 1999年以前為售出3年至5年之單位總數  
資料來源:香港房屋委員會及香港房屋協會  

 

目前公營單位的總數已定。在這種情形下,我相信政府除了積極考慮放出更多單位,此外別無選擇。而惟一可以即時釋放的資源,是恢復叫停了十年的租置計劃。

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