香港社会有一个特色:经济成长持续了六十年,市民收入翻了不知几番,但人均居住面积比当年大不了多少。 1973年港产片《七十二家房客》里恶劣的居住环境仍然是集体的记忆。此后住屋无疑有所改善,但幅度有限,而且进度慢如蜗牛。

 

对于狭小挤迫的住宅格局,港人早就见怪不怪。 《七十二家房客》的场景、笼屋床位以至近年的劏房,比比皆是。我敢说,以人均呎数计,香港是全球高密度居住环境的指标。

 

要问香港的住宅为何那样狭小,反过来当然也就是问:香港的楼价为何与天比高?香港住宅的呎价长期持续攀升,与美国大相径庭。过去这一百三十多年,经通胀、面积、质素和其他指标调整后,美国单一家庭房屋的售价相当稳定。 【】中可见,除了八十年前的大萧条和这次金融海啸前那几年,房价由1890年到2008年几乎不变。有关数据取自耶鲁大学教授Robert Shiller对美国单一家庭屋价的研究,所量度的是同一单位市价的变化,故面积、质素和其他指标必然相同。

租务管制阻碍发展

 

美国上世纪虽然人口和建筑成本持续向上,但房价并未跟随。本来就经济学来说,个人收入增加后,会多花费在房屋上以改善居住环境。美国房屋的单位价(per unit price)既然百年不变,人们置业时必然愈买愈大、愈买愈好;美国人今天的住处也的确比以前更大更好。香港则不然,市民的住处质素或较好,但面积大不了多少,且楼价愈来愈贵,有异于美国。

 

为什么会这样?简单地说,房屋之于美国人基本上是消费类商品,但对香港人来说则是投资类商品。表面上美国楼价数据会令人费解–– 不是说纽约、洛杉矶……的楼价过去攀升了很多吗?但不经意的观察很容易造成错觉。美国在1970年代和1980年代有过通胀,而与香港的共通点是在1990年代后期,不少城市出现地产泡沫,前后长达十年。但美国人早期热中由市区迁往郊区,而单一家庭房屋的面积扩大,使房价受控达一世纪。

 

但香港不同,吸引市民买楼的不是面积、质素和其他指标,而是增值的潜力,这个因素与住宅的狭小互为因果。从住宅单位面积着眼,比较容易明白楼价特高的根源。更重要的是,这样比较容易明白,公营房屋政策若仍以把房屋当作消费类商品不断提供与市民为目标,无疑是大错特错。

 

笔者今年3月14日在本报发表的〈楼价缘何高企? 〉提到,2004年7月7日通过的《城市规划(修订)条例草案》令本已僵硬的城规制度更形僵化,以致过去这几年,楼价和建筑成本本来就已颇大的差距进一步扩大。由于规管僵硬,拨地兴建房屋不易、成本高、需时长,需求上升时,供应严重滞后。市场调节的一个自然均衡结果是,发展商为了在官定的总楼面呎数内加大户数,唯有缩细住宅单位的面积。

 

《城规条例》只是其中一项延误供应的规管。过去这几十年,其他重大的干预也把香港往小单位的路上推,每一项干预都加大了地产发展的负担;增加供应需时愈来愈长,加上单位面积受压缩,两种因素加在一起,进一步推高了楼价。

 

1945年年中日本投降,香港光复。其后的六年内,香港的人口由六十万暴涨到二百一十万。但期间自1947年起,战前落成的楼宇受到租务管制;原本打算实施一年以解燃眉之急,但一延再延。当时同样受英国管治的新加坡同年也开始实施租务管制。

 

租管不但削弱了发展商拆卸旧楼重建的诱因,更令业主在约满时拒绝续租,以便加租换租户。政府于是规定新约不得加租,令业主没有诱因以迫迁租户;这保障了租户,但旧楼也就更不可能拆建。香港面对人类有史以来罕有的、最恶劣的一次房屋短缺,但限于当局的政策,无法对症下药。

 

由于内地人涌到,当局借租管来保障港人,但却加大了发展的难度,对业主不利,对租客也不好;唯一得益者是二房东,透过分租而自肥,但他们也得缩小自住的空间。

 

由于旧楼过于挤迫,有人搬到僭建在官地上的寮屋,但人数远远少过旧楼的住客。 1945至48年间,香港的人口由六十万激增至一百八十万,但在1948年只有三万寮屋居民,占人口不到2%;即使1953年增至三十万,也只占人口10%。新来客仍然主要靠旧楼栖身,其挤迫情况不问而知。针对私楼的租管,埋下了港人居住环境狭小稠密的伏线。

 

租管的后果纵然棘手,但单凭租管不足以令香港在其后的半个世纪内只建小单位。事实上,政府后来以《业主与租客条例(1955)》取代租管以方便旧楼重建;可惜又引入新的干预,令港人更难摆脱小单位之苦。

 

徙置计划非为穷人而设

 

寮屋未经许可在官地上搭建,属非法建筑物;搭建的公司也兴建其他私人楼宇,但当局视他们为从事非法、不道德、剥削勾当的投机者,却忽略了他们对纾缓短缺的贡献。高峰时期,全港约有一千个发展商,这令人误以为他们获利丰厚,但其实竞争激烈,经营并不容易。

 

看当时的童星黎小田、冯宝宝主演的粤语片即可知,寮屋的居住环境一般远较旧楼宽敞,至少远胜《七十二家房客》。但官员有错误看法,且漠视发展商冒险僭建的原因,总觉得寮屋售价和租金过高,近乎「敲诈」。其实如若依足法例,不另辟蹊径,所有人都挤在旧楼里,屋价和租金只会更高;而寮屋户既然付得起「敲诈」性的高价,自然不会是当时社会最穷的阶层。

 

寮屋大多是木搭的建筑,区内常见火灾。虽然有些报道怀疑寮屋大火别有内情,但1953年圣诞节翌日的石硖尾大火引发香港的徙置政策,发展成为德政的神话,相信政府致力于让贫苦大众有像样的居所。

 

实情是市区受租管所限,缺乏地皮,徙置真正的目的是清拆寮屋,腾出官地供发展。 1945至58年,市区可用的土地不超过200英亩(acre),政府拿出来拍卖的不够30英亩;其余用来兴建新楼的都是私人协约批地(private treaty),主要作非牟利用途。当时房屋短缺,一个重要的原因是,租管令市区难以重建,而寮屋又占用了尚未开发的官地,除非撤销租管,否则就只有清拆寮屋。寮屋密度低,迁拆涉及的住户较少,可回收的土地又较多,自然较重建旧楼容易。

 

公屋住户靠廉租自慰

 

曾于1973至77年和1980至85年先后两次出任民政司(Secretary of Home Affairs)的黎敦义(Denis Bray)写道:「五十年代的徙置计划并非为穷人而设的房屋计划,而是为了腾出土地供发展。徙置单位非供市民申请,所住的寮屋被拆才会获分配单位」(译自Hong Kong Annual Review 1991 第九页)。

 

这显然​​是说,想获得政府徙置,贫穷并非必要的准则。事实上,徙置计划颁布前就已入住寮屋的家庭不太可能是最穷的;寮屋拆卸后,住户获分配的单位虽然设备简单,但租金廉宜。徙置区单位或不及寮屋大,但通常没有旧楼那样挤迫。

 

政府一旦为提供房屋开了头,香港也就步上了不归路,住宅单位注定狭小。百万计中下层市民获配的公营单位大同小异,靠低廉的租金聊以自慰。

 

迁拆徙置也造成了一项奇怪的景象。寮屋人口由1953年的三十万倍增到1964年的六十万,相当于20%的人口。但新移民自1954年起已大减,寮屋激增与移民涌到无关。

 

有两个因素令寮屋激增。首先是徙置政策令不少租户由旧楼搬到寮屋等待迁徙。当时市民最爱揣测下次会清拆那一区;旧楼租户把迁往寮屋当作投资,就像今天的清拆户暂住中转屋,环境较好,租金也较低;因此徙置政策造成了一个副作用:政府刚拆了一个区,却又有另一个冒出来。

 

徙置计划的不公之处在于客观来说并非扶贫,而是「奖赏」那些敢于入住非法建筑物的「投资者」;申请公营房屋要资产审查是后来的事。过去这几十年,当局力求在政治上平衡穷人的诉求和清拆发展的需要,但也因而造就大量有组织的利益鼓吹团体,各为其主,彼此角力。

 

「迷你」单位成永久居住模式

 

1947年起实施租管后,由于业主不得驱逐租客,难以收楼,旧楼几无法重建。长此以往,旧楼失修,沦为危楼。政府于是在1955年修订《业主与租客条例》,以方便重建。业主收楼时,对租客支付的赔偿额由租务审裁处(Tenancy Tribunal)评定。政府继而在1956年修订《建筑物条例》,放宽地积比,提升建筑物高度的上限。这两大变革大大增加了重建旧楼的诱因。

 

租管积压了十年的房屋需求,一旦撤销管制,全港旧楼争相拆建,但租务处裁定的补偿相当微薄,而且直到1970年代初期基本上冻结;这反过来导致过度重建,租户被大量迫迁,涌向寮屋,寮屋区的居住环境反过来变得挤迫。

 

公营房屋计划变成必须照顾与日俱增和来自不同类型及来源的寮屋户的需要,他们有些因为拆楼而被迫迁,有些自愿搬入寮屋以待徙置。就本文的角度来说,徙置计划急剧膨胀后,虽然不少市民得享廉价的房屋,但长远来说,最具破坏性的后果是百万计的市民只获分配「迷你」的单位,成为他们的永久居住模式,更成为大势,香港房屋的格局自此跳不出这个「小」框框,且连带影响到私人楼宇的居住条件。下周再谈。

 

参考文献

 

Robert J. Shiller, Irrational Exuberance, 2nd edition, Princeton University Press, 2005(繁体字译本:罗勃‧席勒着《葛林史班的非理性繁荣:金融危机的挽救行动》)

 

香港住宅狭小.之一

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