香港社會有一個特色:經濟成長持續了六十年,市民收入翻了不知幾番,但人均居住面積比當年大不了多少。1973年港產片《七十二家房客》裏惡劣的居住環境仍然是集體的記憶。此後住屋無疑有所改善,但幅度有限,而且進度慢如蝸牛。

 

對於狹小擠迫的住宅格局,港人早就見怪不怪。《七十二家房客》的場景、籠屋床位以至近年的劏房,比比皆是。我敢說,以人均呎數計,香港是全球高密度居住環境的指標。

 

要問香港的住宅為何那樣狹小,反過來當然也就是問:香港的樓價為何與天比高?香港住宅的呎價長期持續攀升,與美國大相逕庭。過去這一百三十多年,經通脹、面積、質素和其他指標調整後,美國單一家庭房屋的售價相當穩定。【】中可見,除了八十年前的大蕭條和這次金融海嘯前那幾年,房價由1890年到2008年幾乎不變。有關數據取自耶魯大學教授Robert Shiller對美國單一家庭屋價的研究,所量度的是同一單位市價的變化,故面積、質素和其他指標必然相同。

租務管制阻礙發展

 

美國上世紀雖然人口和建築成本持續向上,但房價並未跟隨。本來就經濟學來說,個人收入增加後,會多花費在房屋上以改善居住環境。美國房屋的單位價(per unit price)既然百年不變,人們置業時必然愈買愈大、愈買愈好;美國人今天的住處也的確比以前更大更好。香港則不然,市民的住處質素或較好,但面積大不了多少,且樓價愈來愈貴,有異於美國。

 

為什麼會這樣?簡單地說,房屋之於美國人基本上是消費類商品,但對香港人來說則是投資類商品。表面上美國樓價數據會令人費解 –– 不是說紐約、洛杉磯……的樓價過去攀升了很多嗎?但不經意的觀察很容易造成錯覺。美國在1970年代和1980年代有過通脹,而與香港的共通點是在1990年代後期,不少城市出現地產泡沫,前後長達十年。但美國人早期熱中由市區遷往郊區,而單一家庭房屋的面積擴大,使房價受控達一世紀。

 

但香港不同,吸引市民買樓的不是面積、質素和其他指標,而是增值的潛力,這個因素與住宅的狹小互為因果。從住宅單位面積着眼,比較容易明白樓價特高的根源。更重要的是,這樣比較容易明白,公營房屋政策若仍以把房屋當作消費類商品不斷提供與市民為目標,無疑是大錯特錯。

 

筆者今年3月14日在本報發表的〈樓價緣何高企?〉提到,2004年7月7日通過的《城市規劃(修訂)條例草案》令本已僵硬的城規制度更形僵化,以致過去這幾年,樓價和建築成本本來就已頗大的差距進一步擴大。由於規管僵硬,撥地興建房屋不易、成本高、需時長,需求上升時,供應嚴重滯後。市場調節的一個自然均衡結果是,發展商為了在官定的總樓面呎數內加大戶數,唯有縮細住宅單位的面積。

 

《城規條例》只是其中一項延誤供應的規管。過去這幾十年,其他重大的干預也把香港往小單位的路上推,每一項干預都加大了地產發展的負擔;增加供應需時愈來愈長,加上單位面積受壓縮,兩種因素加在一起,進一步推高了樓價。

 

1945年年中日本投降,香港光復。其後的六年內,香港的人口由六十萬暴漲到二百一十萬。但期間自1947年起,戰前落成的樓宇受到租務管制;原本打算實施一年以解燃眉之急,但一延再延。當時同樣受英國管治的新加坡同年也開始實施租務管制。

 

租管不但削弱了發展商拆卸舊樓重建的誘因,更令業主在約滿時拒絕續租,以便加租換租戶。政府於是規定新約不得加租,令業主沒有誘因以迫遷租戶;這保障了租戶,但舊樓也就更不可能拆建。香港面對人類有史以來罕有的、最惡劣的一次房屋短缺,但限於當局的政策,無法對症下藥。

 

由於內地人湧到,當局藉租管來保障港人,但卻加大了發展的難度,對業主不利,對租客也不好;唯一得益者是二房東,透過分租而自肥,但他們也得縮小自住的空間。

 

由於舊樓過於擠迫,有人搬到僭建在官地上的寮屋,但人數遠遠少過舊樓的住客。1945至48年間,香港的人口由六十萬激增至一百八十萬,但在1948年只有三萬寮屋居民,佔人口不到2%;即使1953年增至三十萬,也只佔人口10%。新來客仍然主要靠舊樓棲身,其擠迫情況不問而知。針對私樓的租管,埋下了港人居住環境狹小稠密的伏線。

 

租管的後果縱然棘手,但單憑租管不足以令香港在其後的半個世紀內只建小單位。事實上,政府後來以《業主與租客條例(1955)》取代租管以方便舊樓重建;可惜又引入新的干預,令港人更難擺脫小單位之苦。

 

徙置計劃非為窮人而設

 

寮屋未經許可在官地上搭建,屬非法建築物;搭建的公司也興建其他私人樓宇,但當局視他們為從事非法、不道德、剝削勾當的投機者,卻忽略了他們對紓緩短缺的貢獻。高峰時期,全港約有一千個發展商,這令人誤以為他們獲利豐厚,但其實競爭激烈,經營並不容易。

 

看當時的童星黎小田、馮寶寶主演的粵語片即可知,寮屋的居住環境一般遠較舊樓寬敞,至少遠勝《七十二家房客》。但官員有錯誤看法,且漠視發展商冒險僭建的原因,總覺得寮屋售價和租金過高,近乎「敲詐」。其實如若依足法例,不另闢蹊徑,所有人都擠在舊樓裏,屋價和租金只會更高;而寮屋戶既然付得起「敲詐」性的高價,自然不會是當時社會最窮的階層。

 

寮屋大多是木搭的建築,區內常見火災。雖然有些報道懷疑寮屋大火別有內情,但1953年聖誕節翌日的石硤尾大火引發香港的徙置政策,發展成為德政的神話,相信政府致力於讓貧苦大眾有像樣的居所。

 

實情是市區受租管所限,缺乏地皮,徙置真正的目的是清拆寮屋,騰出官地供發展。1945至58年,市區可用的土地不超過200英畝(acre),政府拿出來拍賣的不夠30英畝;其餘用來興建新樓的都是私人協約批地(private treaty),主要作非牟利用途。當時房屋短缺,一個重要的原因是,租管令市區難以重建,而寮屋又佔用了尚未開發的官地,除非撤銷租管,否則就只有清拆寮屋。寮屋密度低,遷拆涉及的住戶較少,可回收的土地又較多,自然較重建舊樓容易。

 

公屋住戶靠廉租自慰

 

曾於1973至77年和1980至85年先後兩次出任民政司(Secretary of Home Affairs)的黎敦義 (Denis Bray)寫道:「五十年代的徙置計劃並非為窮人而設的房屋計劃,而是為了騰出土地供發展。徙置單位非供市民申請,所住的寮屋被拆才會獲分配單位」(譯自 Hong Kong Annual Review 1991 第九頁)。

 

這顯然是說,想獲得政府徙置,貧窮並非必要的準則。事實上,徙置計劃頒佈前就已入住寮屋的家庭不太可能是最窮的;寮屋拆卸後,住戶獲分配的單位雖然設備簡單,但租金廉宜。徙置區單位或不及寮屋大,但通常沒有舊樓那樣擠迫。

 

政府一旦為提供房屋開了頭,香港也就步上了不歸路,住宅單位注定狹小。百萬計中下層市民獲配的公營單位大同小異,靠低廉的租金聊以自慰。

 

遷拆徙置也造成了一項奇怪的景象。寮屋人口由1953年的三十萬倍增到1964年的六十萬,相當於20%的人口。但新移民自1954年起已大減,寮屋激增與移民湧到無關。

 

有兩個因素令寮屋激增。首先是徙置政策令不少租戶由舊樓搬到寮屋等待遷徙。當時市民最愛揣測下次會清拆那一區;舊樓租戶把遷往寮屋當作投資,就像今天的清拆戶暫住中轉屋,環境較好,租金也較低;因此徙置政策造成了一個副作用:政府剛拆了一個區,卻又有另一個冒出來。

 

徙置計劃的不公之處在於客觀來說並非扶貧,而是「獎賞」那些敢於入住非法建築物的「投資者」;申請公營房屋要資產審查是後來的事。過去這幾十年,當局力求在政治上平衡窮人的訴求和清拆發展的需要,但也因而造就大量有組織的利益鼓吹團體,各為其主,彼此角力。

 

「迷你」單位成永久居住模式

 

1947年起實施租管後,由於業主不得驅逐租客,難以收樓,舊樓幾無法重建。長此以往,舊樓失修,淪為危樓。政府於是在1955年修訂《業主與租客條例》,以方便重建。業主收樓時,對租客支付的賠償額由租務審裁處(Tenancy Tribunal)評定。政府繼而在1956年修訂《建築物條例》,放寬地積比,提升建築物高度的上限。這兩大變革大大增加了重建舊樓的誘因。

 

租管積壓了十年的房屋需求,一旦撤銷管制,全港舊樓爭相拆建,但租務處裁定的補償相當微薄,而且直到1970年代初期基本上凍結;這反過來導致過度重建,租戶被大量迫遷,湧向寮屋,寮屋區的居住環境反過來變得擠迫。

 

公營房屋計劃變成必須照顧與日俱增和來自不同類型及來源的寮屋戶的需要,他們有些因為拆樓而被迫遷,有些自願搬入寮屋以待徙置。就本文的角度來說,徙置計劃急劇膨脹後,雖然不少市民得享廉價的房屋,但長遠來說,最具破壞性的後果是百萬計的市民只獲分配「迷你」的單位,成為他們的永久居住模式,更成為大勢,香港房屋的格局自此跳不出這個「小」框框,且連帶影響到私人樓宇的居住條件。下週再談。

 

參考文獻

 

Robert J. Shiller, Irrational Exuberance, 2nd edition, Princeton University Press, 2005(繁體字譯本:羅勃‧席勒著《葛林史班的非理性繁榮:金融危機的挽救行動》)

 

香港住宅狹小.之一

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