港府在1950年代引入徙置計劃時,原意是遷拆寮屋、安置住戶,涉及的人數有限;但很快就變成大型的出租公屋計劃,一度涵蓋全港三分二的人口。公營房屋一如其他的公共服務,為免被指不公、製造貪污,產品規格單一,管理多框條,不夠靈活。

 

衡量公營房屋一個重要的準則是單位面積。當年訂定標準時,參照的是戰前舊樓擠迫的環境;但這樣低的標準成為制度後也就很難更改,生怕分化社會。官方達成任何共識都要通過會海文山,難免優柔寡斷,出租公屋改善的速度因而遠不如私樓,日漸拉大市民住屋的差距。

 

我對1982-96年也就是回歸前那十幾年的研究發現,租住公屋的平均面積大約只及私樓的六成(見Wong 1997)。【表1】補入各種住宅單位面積中位數的新近數據。相對於私樓,租用公屋的面積其後有所改善,但以1980-2010年來說,平均面積仍然大約是60%。我在1997年的論文裏建議,用公營單位面積等同60%私樓單位面積的折算方法來估計全港房屋的總存量(total housing stock),所得稱為「standardized housing stock」(標準房屋存量);但接着把標準房屋存量與全港戶數作比較,發覺1982-96年的「房屋短缺」比一般所知的嚴重得多。由於需求無法滿足,私樓有加價的壓力。

 

1:1980-2010年各種新舊樓單位面積中位數

 

年份 現有的租住公屋單位 現有的居屋單位 現有的私樓單位
1980

23.1

51.3

53.9

1985

24.5

51.8

46.1

1990

28.3

52.4

47.1

1995

29.6

53.7

48.0

2000

31.9

54.0

49.5

2005

34.0

-

50.4

2010

33.8

-

51.1

資料來源:Wong (1997),房屋委員會,差餉物業估價署。

 

但用標準房屋存量來推斷的「房屋短缺」,問題不在於全港戶數大過房屋單位數,而在於租住的公屋面積狹小。現實中,如果所有的公屋租戶都很窮,住不起較大的私樓,也就不存在短缺,他們會乖乖待在廉價的小單位裏。

 

但如果像亞洲金融危機之前的1980年代和1990年代那樣,頗有些公屋租戶並不太窮,住得起私樓,私樓也就有加價的壓力。這也就帶出了一個關鍵的問題:公屋租戶是否整體上窮過私樓住戶?換言之,公樓戶和私樓戶收入的分佈有多少是重疊的?

 

結果發人深省

 

就房屋需求,經濟學有一項熟知的結論:收入較高的住戶會選擇或需要面積較大的住屋,居住面積與收入具有正相關。但如上所述,公樓與私樓單位的平均面積相差40%,房屋配置要做到有效和優化,公樓與私樓住戶的收入層級須相差很遠。

 

我與中文大學廖柏偉教授的研究、以及殷偉憲博士的研究(見Wong and Liu 1988和Yan 2000)發現,香港公樓和私樓租戶、以及公樓和私樓業主的家庭收入分佈顯着重疊。【表2】是這兩項研究加入其後各年數據後於1976-2006年這四組家庭的收入分佈。【表2】把全港家庭分為十個「十分組」,每組包含收入佔分佈曲線由高到低十個百分點的家庭。然後把公樓和私樓租戶、公樓和私樓業主分別納入每個十分組,以計算這四類家庭在全港收入十分組裏所佔的百分比。

 

2:1976-2006年公私樓租戶與業主收入的「十分組」別百分比

  公屋租戶 私樓租戶 公營單位業主 私樓業主
 

1976

2006

1976

2006

1981

2006

1981

2006

第一(最低)的十分組

8.4

13.1

11.1

5.7

0.8

7.9

7.7

10.0

第二個十分組

9.0

17.4

11.8

9.5

1.9

5.7

7.1

5.5

第三個十分組

10.9

13.5

10.3

8.2

1.9

6.3

7.5

5.1

第四個十分組

12.2

16.0

10.9

11.6

3.0

10.6

8.7

8.4

第五個十分組

11.2

11.7

9.8

9.9

7.2

10.8

8.5

7.1

第六個十分組

9.6

9.4

8.1

8.7

9.6

13.1

8.8

5.7

第七個十分組

14.1

8.9

10.3

9.6

16.5

16.2

10.3

14.2

第八個十分組

11.4

5.6

8.8

9.3

17.3

12.9

11.0

11.7

第九個十分組

9.4

3.4

8.4

11.4

20.0

11.5

12.8

15.2

第十個(最高)十分組

3.8

1.0

10.5

16.1

21.8

5.0

17.6

17.1

最低五個十分組

51.7

71.7

53.9

44.9

14.8

41.3

39.5

36.1

最高三個十分組

24.6

10.0

27.7

36.8

59.1

29.4

41.4

44.0

資料來源:用有關年份人口調查數據所作的估計。

註:各年的收入十分組雖然不同,但就任何一年來說,分別施用於公屋租戶、私樓租戶、公屋業主、私樓業主四類住戶。產生的辦法是在全港家庭的樣本裡,為各個十分組分配同等數目亦即10%的家庭。

 

所得結果發人深省。1976年期間,51.3%的公屋租戶位於最低的五個十分組,私樓租戶的百分比則為53.9%。由於必須有50%的家庭位於最低的五分組,研究發現,在收入下半部的50%裏,公樓戶與私樓戶比重幾乎均等。1976年的公私樓戶收入分佈幾乎相同,這兩個分佈完全重疊;即使把十個十分組由低到高逐一比較,公私樓戶的分佈也很接近。

 

公屋計劃顯然完全無法令住屋達致公平。早在1976年,較富裕的一半公屋租戶,其收入就相當於較富裕的一半私樓住戶。但這富裕的一半公屋戶,大部分的住處只及私樓面積中位數大約六成。這些公屋戶顯然住得起比公屋單位要大的私樓,只不過公屋租金太便宜,捨不得搬走。其中很多可能已置業,但仍然保留着公屋。

 

2006年,72.5%的公屋租戶位於最低的五個十分組,私樓租戶的百分比為45.4%。此時的公屋相對沒有以前那樣不公平,但公私樓住戶的收入仍然大量重疊。表2顯示,27.5%公屋戶屬於收入分佈的五個上十分組,反之,45.5%私樓戶仍屬於收入分佈的五個下十分組。

 

與1976年相比,現在低收入家庭佔公屋戶的比例大增。這主要是因為低收入家庭獲當局增加分配公屋單位,其中部分單位是向公屋富戶收回的。從1980年代起,房委會結合「雙倍租金」和優先考慮公屋戶申請居屋的綠表安排來回收富戶的單位。

 

公屋不減而居屋日增

 

但遺憾地進展奇慢,卻屬意料中事。當局用居屋來誘使公屋租戶搬遷,對租戶並無壓力。所收回的公屋單位大都是用綠表居屋換回來的。1978年以來,公屋租戶獲配184000個居屋單位,顯着多過同期內非公屋居民以白表獲配的146000個單位。

 

用新居屋來「換取」公屋富戶的單位已成慣例。每收回一個公屋單位就得新建一個居屋單位。公屋不減而居屋日增,房委會的土地組合日益膨脹。但公營房屋流通率極低,大量珍貴的地皮無法獲得有效公平的使用。

 

1986年,公樓業主和私樓業主分別佔收入最高三個十分組的44.7%和41.5%,公私業主的收入分佈不僅大量重疊,公樓業主的比例甚至略高於私樓。及至2006年,公私業主的比重分別為29.9%以及44.4%,沒有那樣重疊,但仍不可小覷。

 

公屋惠及百萬家庭,但受惠者在經濟上不一定很差,而且肯定有很多最窮的市民未能受惠,包括持有私樓因而不獲申請公屋居屋,但其實收入微薄的業主。公屋未能對準經濟上的弱勢社群下藥,其實並不奇怪。前身的徙置計劃目的是遷拆寮屋後安置住戶,並不審查收入和資產。寮屋比戰前舊樓來得寬敞,且收取市場租金,住戶不可能是最窮的;後期的寮屋戶則主要是舊樓遷拆後移入,或特地由舊樓搬來等待徙置的。當時就已經沒有人會覺得寮屋戶真的最窮。

 

公屋計劃安置了過百萬寮屋居民後,贏得了扶貧的美譽。但當時入住公屋大都不經資產審查,政府令弱勢家庭得以安居的美譽,其實是很有保留的。

 

政府後來才對申請公屋的非寮屋戶實施收入和資產審查。由於成功入住後就不再審查,有些家庭申請時為了少報收入,丈夫或妻子在審查期內暫停工作,入住後才復工。由於長期節省大量租金,不少老住戶脫貧甚至致富。

 

背後真相有理說不清

 

到1980年代,土地再度短缺,公屋政策才開始審查既有的租戶。入住十年後,收入和資產審查若列為「富戶」,須繳交雙倍租金。但很少富戶會因此而交還單位,一些不欲接受審查的租戶索性自動繳交雙倍租。

 

公屋被視為香港最成功的利益再分配政策,但圈內無人不知其不公,背後的真相有理說不清。即使學術界也普遍有這種誤解。這個謎團或須另文才講得清楚。

 

1980年代和1990年代私樓持續上漲,一個重要的原因就是不少公屋租戶並不太窮。不少公屋戶買樓來改善居住環境或作為投資。據房屋委員會估計,1990年代初期,約有13%公屋租戶亦即74000個家庭,在港擁有物業。公屋戶持有的私樓可能佔全港私樓單位的11%。而且,業主也就是公屋租戶自住的比例高達84%,收租用只佔16%。

 

換言之,公屋名冊上的一些人口,例如戶主的子女或父母,其實住在自置的私樓裏。有時候甚至全家都住在私樓,用公屋來儲物。

 

公屋戶擁有私樓的趨勢有所上升。對差餉物業估價署1992年10月至1993年3月隨機抽樣的2000宗住宅買賣進行分析後發現,買方是公屋戶的宗數竟達24%;由此可見公屋單位非住用比例之高。房委會1992年8月調查發現,有登記成員不住在單位裏的公屋家庭高達18%。

 

因此,雖然數據顯示全港的住宅單位數大過住戶數,房屋仍可能短缺。因為並非總單位數不夠,而是不少公屋戶覺得本身的單位小,須增添一個單位。這造成了兩方面的問題。一方面有些公屋富戶自置私樓後不交還單位,令真正需要公屋的市民久等。另一方面私樓升勢不止,但早期的公屋單位無法流入市場以紓緩緊張。是為港督Murray MacLehose(麥理浩) 1972年10月頒佈「十年建屋計劃」和1987年4月頒佈「長遠房屋策略」(Long Term Housing Strategy)的後遺症。

 

正如上述,不少公屋富戶在過去數十年已有能力置業。公屋戶入住時間愈長,致富的可能性愈大。舊公屋就近市區,富戶尤其常見。

 

若此,最簡單的是恢復「公屋租置計劃」(Tenant Purchase Scheme, TPS),讓租戶買下所住的單位。只要房委會不視為非法,很快就會有大量自置的公屋在市場上放租,以滿足劏房戶和公屋輪候戶的需要。租置的公屋流入市場,更可以抑制劏房的租金。

 

參考文獻

 

YCR Wong and PW Liu, “The Distribution of Benefits Among Public Housing Tenants in Hong Kong and Related Policy Issues”, Journal of Urban Economics, Vol. 23, No. 1, January 1988, pp. 1-20.

 

YCR Wong, “How Severe is the Housing Shortage in Hong Kong?” HKCER Letters, Vol. 42, January, 1997

 

Wai-Hin Yan, “Efficiency in the Distribution of Hong Kong Public Housing Resources (70s’-90s’), Ph D Dissertation, School of Economics and Finance, The University of Hong Kong, 2000.

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