香港楼宇的小型单位多得异常,是公营房屋政策直接造成的。公屋为求惠及最多的市民,一律提供小单位;但租户的经济状况随岁月而有所改善,不少「富起来」的租户觉得单位太小。过去这60年,公屋未能满足家庭住好些、住大些的愿望,令私楼有加价的压力。

 

由于公屋「富户」即使买了私楼也无意交还单位,房屋委员会于是另建居屋与他们交换。但建屋需时,私楼低收入租户轮候公屋需时更长。2003年起停建居屋后就更不堪言。

 

房委会为了向租户回收小单位,只好进一步发展较大型的居屋单位;私楼用地买少见少,进一步推高楼价,对经济和社会公平造成长远且灾难性的后果。

 

公屋回收慢令不少低收入户长期捱私楼的贵租。最终好不容易轮到上楼,获配的单位又可能偏远,全家要改变生活方式来迁就。这种现象六十年不变,令香港的发展不及新加坡。

【 表一s 】 显示于1971-1986年期内,全港的住户数一直少于家庭数,但自1991-2011年期内,住户数却变得多于家庭数,差距徘徊于9%到12%之间。这些转变其实反映出楼市以至整体经济状况,家庭人口组合往往受经济影响,例如经济不景时倾向同住省钱,好景时倾向「搬开」住得宽敞些。

 

差距有可能是数据失误,也有可能是房屋供应有变,但无论如何,由此可知,当局以为市民会先租公屋然后买居屋,最终自置私楼,遵循以这种三级晋升法,纯属一厢情愿。家庭成员组合和人数会视经济环境而调整,房委会的政策是他们考虑的因素之一,也希望能左右其未来的政策方向。

 

『迷你』私楼单位

 

最近,由劏房、木板隔间房、床位、天台棚屋到笼屋……,各种迷你私楼备受关注。其中劏房更登上了头条。但据政府统计【见表二s】,迷你私楼的问题其实有所改善。1981年有262,576户住在迷你私楼,但2006年只有21,699户。最新的2011年人口调查发现,劏房和木板隔间房合计8,870户,床位和天台棚屋合计只有766户。

 

迷你单位长期挥之不去,我觉得主要是公营房屋计划之过。公屋以往惯常优先分配给已婚家庭,尤其是成员多的。这逼使低收入的单身人士租住私楼。这类市民背负着贫穷和单身两座大山。由于穷到结不起婚,单身人士没有家人来分担经济责任。

 

单身人士,尤其是找不到长工而须在非办公时间兼职的人士,宁可在闹市付贵租住迷你单位。如果搬到偏远的公屋,没有工作机会,租金再廉宜也无补于事。

 

根据2012年2月9日《阳光事务》(iSun Affairs)报告,全港有21,200个迷你单位,与2006年的中期人口调查相若。其中7,200个在港岛,9,900个在深水埗、九龙城、黄大仙、观塘、旺角、油麻地、尖沙嘴等九龙旧区。换言之,八成迷你单位位于港九市区。迷你单位生命力强,说到底是市区不够公屋,。传媒近月爱炒市区劏房的话题。但以2011年的人口调查看,「劏房泛滥」可能只是传媒泡沫。劏房受欢迎,可能是因为年轻人又想与父母分开住。

 

2011年,公屋轮候册上的单身非长者平均32岁,79%与父母同住(其中未满30岁的此比率高达93%),约有34%至少有专上学历(未满30岁的此比率为54%),未满30岁的有41%仍在学,而于2010年只有18%。据报大学学生会也教新生申请公屋。

 

房委会过去五年的调查发现,迷你单位需求日增还有一个原因。2007- 11年,公屋轮候册上的单身非长者由37,500增至63,800,激增70%;若剔除单身非长者,一般轮候册的申请人只由69,800增至88,600,增幅27%。非长者的单身申请人里,以当时未满30岁的「80后」增幅最大,由13,700 倍增至29,100,增幅112%。

 

这个新现象是房委会在亚洲金融危机期间改变政策所致。当时大量居屋和公屋落成,但乏人问津。房委会于是想了个理由接受单身户申请。不少学生获配单位。

 

不用说,今天越来越多年轻人想离巢独居。一则父母的单位可能很挤,尤以公屋为然。二则想享有私隐。何况,父母的住处可能不及市区方便。

 

2011年房委会的调查发现,公屋轮候册上的年轻人约有21%与家人同住公屋,另有28%住在政府津贴的自置单位,如他们获配单位而搬离,即可变相增加家人的居住空间,制此私楼价昂之时,公营房屋户的下一代申请单身公屋会否是一家人增加居住面积的一种办法?

 

这些住户如果透过分拆,上下两代各拥单位,将会把公营房屋的「德政」带进跨代时期。

 

当局面对两难。若恢复昔日的做法,优先考虑已婚家庭,将会把单身的非长者推给私楼,令本来已逐渐减少的迷你单位再度飙升,陷入必输的局面。

 

为单身户提供公营房屋即使有理,问题是在市区不容易觅地兴建新公屋,社会所付的代价也不菲。

 

释出小单位

 

这里有一种代替的办法,生效快、花费少,也不会造成浪费,可说一蹴即就:大规模恢复公屋的「租者置其屋计划」(缩写TPS),但降低待补的地价。全港各区的现楼供应可实时大增,抑压私楼迷你单位的升势,令公私楼住户都有较多的选择。

 

公屋分配不公令经济效益低下,全港均受害。所谓经济低效益也就是,有人用100元成本生产一种商品供你使用,但你觉得它只值50元。若此,当初根本就不应该生产这种商品。用生产资源来换取低回报在经济上是错置的行为,也就是浪费。何不用同样的资源来生产回报较高的商品?

 

公屋就属于这种错置的商品。但已生产了多年,大错已经酿成,那不如把公屋送给能够恢复其原价值的人。把公屋转移出去,无疑须经业主同意。但把产品交到最合用的人手上,最佳的机制自然是市场。

 

公营房屋本质上是用非市场的办法来资助住屋。受惠者并非收到现金补助或住屋券,用来在公开市场上租屋,只能接受或拒绝获派的单位,无权选择大小,地点、楼层的选择也不多。

 

问题是社会日渐繁荣,个人在不同的人生阶段有不同的要求,一家人对房屋的需求随时间而不同。人会转工升迁、结婚育儿,学生会入学转校,上下三代想彼此住近,增加照应…..。住户若无法按阶段性的需要和社会的变化而入住有利的居所,对社会是很大的代价。

 

出租公屋至今六十年,不止两代人,过半的人口曾经入住。很多住户有经济能力,想住较大的单位。应该释出他们的小单位,让给更有需要的市民。

 

但若没有租买的市场,公屋户`也就无法换大单位,只好继续捱早已不敷用的小单位。

 

旺角好还是鸭脷洲好?

 

但怎知道有甚多公屋户住得不满足呢?答案在于公营房屋的不公正性。上周本栏说过,过去这几十年,公楼与私楼租户的家庭收入一直大量重迭。不少公屋户的房屋需求不会比私楼租户小很多。但社会上对公屋有很多错觉,忽略了这个关键。

 

公屋户无权选择单位,眼中的单位必然低于实际的价值或者对另一人的价值。这个家庭本来住得起大单位,现在要他们忍受小单位,当局只有在租金上大幅折让。

 

但其实,把公屋单位贬值的只是住户自己,因为这个单位不对他的胃口。但如果拿到市场上放租,会有人看中。视乎面积、地点、楼层….,房委会月收1,000元的单位,在市场上可能租6,000元。

 

举个例,有个鸭脷洲的公屋户经济上过得去,觉得单位太小,每天到观塘上班太远,子女到九龙上学很辛苦,交通费也贵。子女如果留在鸭脷洲,又怕学校不够好。太太因交通转折,放弃尖沙嘴的全职,在鸭脷洲只有兼职可做,少赚了钱。外母住在何文田,很难过海来看顾孙儿。上下三代一个月只能见一次。但户主忍下来,因为月租只是1,000元。

 

但户主若获准以每月6,000元放租鸭脷洲单位,每月赚取5,000元差价,他也许会月付9,000元在旺角租住私楼。用省下的交通费、妻子到尖沙嘴做全职的收入来填补 4,000元的租金差价。私楼面积较大,家人也节省了交通时间,上下三代得以经常见面。公营房屋无法提供这种快乐,只有市场做得到。

 

在这个例子里,若不计算运作成本,房委会每月资助租户5,000元=6,000元-1,000元。但对租户来说,月付1,000元住在鸭脷洲的好处不及多花4,000元搬到旺角。换言之,旺角的好处比鸭脷洲的好处不止多4,000元。由于房委会每月资助5,000元,对租户实际的好处还不够1,000元=5,000元-4,000元,公屋的效益其实不够16.7%,超过83.3%的资助得不到租户认同。

 

殷伟宪博士对1976-96年公屋户的住屋的真正效益(utility gains)做过估计。【表三s】列出了租户的平均家庭收入、政府的资助成本(subsidy)、租户享受到的好处(benefit)、以及用好处除以资助额的公屋计划「效益比」(efficiency ratio)。此外对每户在房屋消费上的得益(gains)也作了估计。

 

结果发现,租户所得的好处远小于社会的资助。相对于效益比为1的十足效益,1976-96年公屋计划的效益比估计只有0.61-0.75,也就是纳税人每资助公屋1元,租户只觉0.61-0.75元的享受。由于租户不想住在获派的单位里,资源错配,有0.25-0.39元的资助浪费掉。

 

1976-96年间每年由这低效益项目导致的经济潜藏成本占GDP的0.46% – 1.03%。个中的浪费不可小觑。以货币衡量的损失由1976年的6亿5千万元增至1996年的69亿5千万元。虽然缺乏近年的估计,但期内楼价飙升,这项代价只怕有增无减。

 

公屋户在房屋消费上的得益,1981年是每月118元,1991年是351元,十年增长了两倍,但远小于房委会这两年的资助额559元和1,696元。以房屋消费得益除以资助额的比率,这两年分别是0.34和0.29。对租户的好处主要是廉租,并非房屋消费有所增长。

 

衡量公营房屋计划的效益,关键在于:收入较好的租户觉得单位太小。若此则这些「富户」在房屋实质消费与本身消费能力的相对得益是负数。但由于租金特平,他们享有的好处可能仍属正数。

 

表四s】显示获正数好处的租户由1981年的84.4%增至1991年的94.9%,同样符合公屋富户比例下降的事实。好处为负数的租户在1981年是15.6%,1991年是5.1%。

 

房屋消费有正得益的公屋户比例。1981年这个比例只有52.0%,也就是有一半租户觉得单位小过他们所能负担的。但此比例在1991年增至64.5%,与公屋富户比例下降的事实相符。间接说明同期内私楼加价的压力。

 

公屋效益低也就是浪费的根源在于未能公开租卖。很多租户嫌单位小,但又不能把单位租给在私楼捱贵租的住户,自己搬到面积较大的私楼。房委会也许不愿意公屋公开交易,但这一来,租户与单位也就无法配对,甚至形成私下的交易,虽然数目甚微。

 

但为何要偷偷摸摸交易呢?只要恢复董建华时期的租者置其屋计划,并且扩大规模,就会形成市场,消除公屋计划低效益的损失。但要充分发挥市场的作用,须大大降低待补的地价,让公屋户有放租放售的诱因。

 

很多人说,公屋在租金上已获得资助,若在地价上再大量资助,对非公屋户有欠公允。公平的问题将来再谈。

 

参考文献

 

Housing Authority, Memorandum for the Subsidized Housing Committee of the Hong Kong Housing Authority, Survey on Waiting List Applicants for Public Rental Housing 2011, 12 August 2011.

 

YCR Wong, On Privatizing Public Housing, City University of Hong Kong Press, 1998.

 

Wai-Hin Yan, “Efficiency in the Distribution of Hong Kong Public Housing Resources (70s’-90s’), Ph D Dissertation, School of Economics and Finance, The University of Hong Kong, 2000.

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