香港樓宇的小型單位多得異常,是公營房屋政策直接造成的。公屋為求惠及最多的市民,一律提供小單位;但租戶的經濟狀況隨歲月而有所改善,不少「富起來」的租戶覺得單位太小。過去這60年,公屋未能滿足家庭住好些、住大些的願望,令私樓有加價的壓力。

 

由於公屋「富戶」即使買了私樓也無意交還單位,房屋委員會於是另建居屋與他們交換。但建屋需時,私樓低收入租戶輪候公屋需時更長。2003年起停建居屋後就更不堪言。

 

房委會為了向租戶回收小單位,只好進一步發展較大型的居屋單位;私樓用地買少見少,進一步推高樓價,對經濟和社會公平造成長遠且災難性的後果。

 

公屋回收慢令不少低收入戶長期捱私樓的貴租。最終好不容易輪到上樓,獲配的單位又可能偏遠,全家要改變生活方式來遷就。這種現象六十年不變,令香港的發展不及新加坡。

 

表一】顯示於1971-1986年期內,全港的住戶數一直少於家庭數,但自1991-2011年期內,住户數卻變得多於家庭數,差距徘徊於9%到12%之間。這些轉變其實反映出樓市以至整體經濟狀況,家庭人口組合往往受經濟影響,例如經濟不景時傾向同住省錢,好景時傾向「搬開」住得寬敞些。

差距有可能是數據失誤,也有可能是房屋供應有變,但無論如何,由此可知,當局以為市民會先租公屋然後買居屋,最終自置私樓,遵循以這種三級晉升法,純屬一廂情願。家庭成員組合和人數會視經濟環境而調整,房委會的政策是他們考慮的因素之一,也希望能左右其未來的政策方向。

 

『迷你』私樓單位

 

最近,由劏房、板間房、床位、天台棚屋到籠屋……,各種迷你私樓備受關注。其中劏房更登上了頭條。但據政府統計【見表二】,迷你私樓的問題其實有所改善。1981年有262,576戶住在迷你私樓,但2006年只有21,699戶。最新的2011年人口調查發現,劏房和板間房合計8,870戶,床位和天台棚屋合計只有766戶。

迷你單位長期揮之不去,我覺得主要是公營房屋計劃之過。公屋以往慣常優先分配給已婚家庭,尤其是成員多的。這逼使低收入的單身人士租住私樓。這類市民背負著貧窮和單身兩座大山。由於窮到結不起婚,單身人士沒有家人來分擔經濟責任。

 

單身人士,尤其是找不到長工而須在非辦公時間兼職的人士,寧可在鬧市付貴租住迷你單位。如果搬到偏遠的公屋,沒有工作機會,租金再廉宜也無補於事。

 

根據2012年2月9日《陽光事務》(iSun Affairs)報告,全港有21,200個迷你單位,與2006年的中期人口調查相若。其中7,200個在港島,9,900個在深水埗、九龍城、黃大仙、觀塘、旺角、油麻地、尖沙嘴等九龍舊區。換言之,八成迷你單位位於港九市區。迷你單位生命力強,說到底是市區不夠公屋,。傳媒近月愛炒市區劏房的話題。但以2011年的人口調查看,「劏房氾濫」可能只是傳媒泡沫。劏房受歡迎,可能是因為年輕人又想與父母分開住。

 

2011年,公屋輪候冊上的單身非長者平均32歲,79%與父母同住(其中未滿30歲的此比率高達93%),約有34%至少有專上學歷(未滿30歲的此比率為54%),未滿30歲的有41%仍在學,而於2010年只有18%。據報大學學生會也教新生申請公屋。

 

房委會過去五年的調查發現,迷你單位需求日增還有一個原因。2007- 11年,公屋輪候冊上的單身非長者由37,500增至63,800,激增70%;若剔除單身非長者,一般輪候冊的申請人只由69,800增至88,600,增幅27%。非長者的單身申請人裡,以當時未滿30歲的「80後」增幅最大,由13,700 倍增至29,100,增幅112%。

 

這個新現象是房委會在亞洲金融危機期間改變政策所致。當時大量居屋和公屋落成,但乏人問津。房委會於是想了個理由接受單身戶申請。不少學生獲配單位。

 

不用說,今天越來越多年輕人想離巢獨居。一則父母的單位可能很擠,尤以公屋為然。二則想享有私隱。何況,父母的住處可能不及市區方便。

 

2011年房委會的調查發現,公屋輪候冊上的年輕人約有21%與家人同住公屋,另有28%住在政府津貼的自置單位,如他們獲配單位而搬離,即可變相增加家人的居住空間,制此私樓價昂之時,公營房屋戶的下一代申請單身公屋會否是一家人增加居住面積的一種辦法?

 

這些住戶如果透過分拆,上下兩代各擁單位,將會把公營房屋的「德政」帶進跨代時期。

 

當局面對兩難。若恢復昔日的做法,優先考慮已婚家庭,將會把單身的非長者推給私樓,令本來已逐漸減少的迷你單位再度飆升,陷入必輸的局面。

 

為單身戶提供公營房屋即使有理,問題是在市區不容易覓地興建新公屋,社會所付的代價也不菲。

 

釋出小單位

 

這裡有一種代替的辦法,生效快、花費少,也不會造成浪費,可說一蹴即就:大規模恢復公屋的「租者置其屋計劃」(縮寫TPS),但降低待補的地價。全港各區的現樓供應可即時大增,抑壓私樓迷你單位的升勢,令公私樓住戶都有較多的選擇。

 

公屋分配不公令經濟效益低下,全港均受害。所謂經濟低效益也就是,有人用100元成本生產一種商品供你使用,但你覺得它只值50元。若此,當初根本就不應該生產這種商品。用生產資源來換取低回報在經濟上是錯置的行為,也就是浪費。何不用同樣的資源來生產回報較高的商品?

 

公屋就屬於這種錯置的商品。但已生產了多年,大錯已經釀成,那不如把公屋送給能夠恢復其原價值的人。把公屋轉移出去,無疑須經業主同意。但把產品交到最合用的人手上,最佳的機制自然是市場。

 

公營房屋本質上是用非市場的辦法來資助住屋。受惠者並非收到現金補助或住屋券,用來在公開市場上租屋,只能接受或拒絕獲派的單位,無權選擇大小,地點、樓層的選擇也不多。

 

問題是社會日漸繁榮,個人在不同的人生階段有不同的要求,一家人對房屋的需求隨時間而不同。人會轉工升遷、結婚育兒,學生會入學轉校,上下三代想彼此住近,增加照應…..。住戶若無法按階段性的需要和社會的變化而入住有利的居所,對社會是很大的代價。

 

出租公屋至今六十年,不止兩代人,過半的人口曾經入住。很多住戶有經濟能力,想住較大的單位。應該釋出他們的小單位,讓給更有需要的市民。

 

但若沒有租買的市場,公屋戶`也就無法換大單位,只好繼續捱早已不敷用的小單位。

 

旺角好還是鴨脷洲好?

 

但怎知道有甚多公屋戶住得不滿足呢?答案在於公營房屋的不公正性。上周本欄說過,過去這幾十年,公樓與私樓租戶的家庭收入一直大量重疊。不少公屋戶的房屋需求不會比私樓租戶小很多。但社會上對公屋有很多錯覺,忽略了這個關鍵。

 

公屋戶無權選擇單位,眼中的單位必然低於實際的價值或者對另一人的價值。這個家庭本來住得起大單位,現在要他們忍受小單位,當局只有在租金上大幅折讓。

 

但其實,把公屋單位貶值的只是住戶自己,因為這個單位不對他的胃口。但如果拿到市場上放租,會有人看中。視乎面積、地點、樓層….,房委會月收1,000元的單位,在市場上可能租6,000元。

 

舉個例,有個鴨脷洲的公屋戶經濟上過得去,覺得單位太小,每天到觀塘上班太遠,子女到九龍上學很辛苦,交通費也貴。子女如果留在鴨脷洲,又怕學校不夠好。太太因交通轉折,放棄尖沙嘴的全職,在鴨脷洲只有兼職可做,少賺了錢。外母住在何文田,很難過海來看顧孫兒。上下三代一個月只能見一次。但戶主忍下來,因為月租只是1,000元。

 

但戶主若獲准以每月6,000元放租鴨脷洲單位,每月賺取5,000元差價,他也許會月付9,000元在旺角租住私樓。用省下的交通費、妻子到尖沙嘴做全職的收入來填補 4,000元的租金差價。私樓面積較大,家人也節省了交通時間,上下三代得以經常見面。公營房屋無法提供這種快樂,只有市場做得到。

 

在這個例子裡,若不計算運作成本,房委會每月資助租戶5,000元=6,000元-1,000元。但對租戶來說,月付1,000元住在鴨脷洲的好處不及多花4,000元搬到旺角。換言之,旺角的好處比鴨脷洲的好處不止多4,000元。由於房委會每月資助5,000元,對租戶實際的好處還不夠1,000元=5,000元-4,000元,公屋的效益其實不夠16.7%,超過83.3%的資助得不到租戶認同。

 

殷偉憲博士對1976-96年公屋戶的住屋的真正效益(utility gains)做過估計。【表三】列出了租戶的平均家庭收入、政府的資助成本(subsidy)、租戶享受到的好處(benefit)、以及用好處除以資助額的公屋計劃「效益比」(efficiency ratio)。此外對每戶在房屋消費上的得益(gains)也作了估計。

結果發現,租戶所得的好處遠小於社會的資助。相對於效益比為1的十足效益,1976-96年公屋計劃的效益比估計只有0.61-0.75,也就是納稅人每資助公屋1元,租戶只覺0.61-0.75元的享受。由於租戶不想住在獲派的單位裡,資源錯配,有0.25-0.39元的資助浪費掉。

 

1976-96年間每年由這低效益項目導致的經濟潛藏成本佔GDP的0.46%- 1.03%。箇中的浪費不可小覷。以貨幣衡量的損失由1976年的6億5千萬元增至1996年的69億5千萬元。雖然缺乏近年的估計,但期內樓價飆升,這項代價只怕有增無減。

 

公屋戶在房屋消費上的得益,1981年是每月118元,1991年是351元,十年增長了兩倍,但遠小於房委會這兩年的資助額559元和1,696元。以房屋消費得益除以資助額的比率,這兩年分別是0.34和0.29。對租戶的好處主要是廉租,並非房屋消費有所增長。

 

衡量公營房屋計劃的效益,關鍵在於:收入較好的租戶覺得單位太小。若此則這些「富戶」在房屋實質消費與本身消費能力的相對得益是負數。但由於租金特平,他們享有的好處可能仍屬正數。

 

表四】顯示獲正數好處的租戶由1981年的84.4%增至1991年的94.9%,同樣符合公屋富戶比例下降的事實。好處為負數的租戶在1981年是15.6%,1991年是5.1%。

房屋消費有正得益的公屋戶比例。1981年這個比例只有52.0%,也就是有一半租戶覺得單位小過他們所能負擔的。但此比例在1991年增至64.5%,與公屋富戶比例下降的事實相符。間接說明同期內私樓加價的壓力。

 

公屋效益低也就是浪費的根源在於未能公開租賣。很多租戶嫌單位小,但又不能把單位租給在私樓捱貴租的住戶,自己搬到面積較大的私樓。房委會也許不願意公屋公開交易,但這一來,租戶與單位也就無法配對,甚至形成私下的交易,雖然數目甚微。

 

但為何要偷偷摸摸交易呢?只要恢復董建華時期的租者置其屋計劃,並且擴大規模,就會形成市場,消除公屋計劃低效益的損失。但要充分發揮市場的作用,須大大降低待補的地價,讓公屋戶有放租放售的誘因。

 

很多人說,公屋在租金上已獲得資助,若在地價上再大量資助,對非公屋戶有欠公允。公平的問題將來再談。

 

參考文獻

 

Housing Authority, Memorandum for the Subsidized Housing Committee of the Hong Kong Housing Authority, Survey on Waiting List Applicants for Public Rental Housing 2011, 12 August 2011.

 

YCR Wong, On Privatizing Public Housing, City University of Hong Kong Press, 1998.

 

Wai-Hin Yan, “Efficiency in the Distribution of Hong Kong Public Housing Resources (70s’-90s’), Ph D Dissertation, School of Economics and Finance, The University of Hong Kong, 2000.

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