香港应否制订长远的房屋策略?又应以什么为目标?战后至今的房策,一言以蔽之,不外是政府先大量提供租用的栖身之所,接着扩至置业(说得准确些是「半吊子」置业),对象不少是初期的新移民。

 

大多数市民对此已习以为常,很少会反思政府在房屋问题上应有的角色。官方应否继续兴建供租住和假置业的单位?公私房屋各占多少方最合适?更重要的是,房策应如何融入长远的经济、社会和政治发展?

 

我相信,房策长远的目标应公私兼顾,让至少八成的永久居民成为「真正」的业主。这个目标比政府以往制订的更高。回归前后,当局先后两次定下市民置业的目标,但都落空。先是希望到1997年达到六成(见1984年的官方文件A Review of Public Housing Allocation Policies),其后希望到2006年达到七成(见1998年的官方文件《十年建屋计划》﹝Ten-Year Housing Plan﹞)。其余的市民包括访客,在公开市场上租住。下文会说明八成的目标为何有理,并会提出一套迅速达标、惠及全民的策略。

 

政府没发掘其他政策

 

世间大多数政府都不提供住屋,遑论像香港的规模。战后初期的1945-53年,港府其实并没有兴建民居;开建公营房屋是被战后独特的环境加上政府误入歧途造成的。

 

一则自1947年起对战前旧楼实施租务管制,业主无法收楼重建,难以增加房屋供应。

 

二则移民涌到,人口由1945年的60万飙升至1951年的230万,创下人类社会和平时期人口带动房屋需求激增的纪录。由于旧楼的居住环境恶劣,市区边缘可供发展的官地被大约30万的寮屋户占用。

 

三则由于发展商僭建寮屋,政府敌视私人发展,严格限制兴建新楼。商界游说无效。

 

当局于是自行补贴供应房屋。但此举还有一个次要的动机:收地清拆寮屋时,用徙置区的单位作为交换以减少阻力。由于合乎人道,这逐渐成为发展公营房屋的主要理据。再加上1967年的社会动荡,公营房屋更成为当局重建公信、缓和社会的核心。

 

其实应有其他对策,只是政府没有去发掘而已。例如新加坡执政的人民行动党(PAP)把公营房屋视为土地改革的工具、迈向社会主义的基础、笼络民心建设国家之道。新加坡早在脱离马来亚建国前六年的1959年,李光耀一当权就设立Housing Development Board(建屋发展局,缩写HDB)。

 

但秘鲁首都利马就不为自农村流入的人口建屋。及至政治上再也难以逐出这些新来客、拆除其聚居点后,宁可让他们在这类棚屋区栖身。当局最终明白,让非法占用官地的僭建户获得业权,在社会、经济、政治上都大有裨益。秘鲁经济学家Hernando de Soto更把送出棚屋的地权和屋权视为当地化解恐怖活动的经济手段。

 

香港房屋政策就缺乏了这种高瞻远瞩的目标,更且以政府高度干预楼市闻名。

 

多项因素影响房屋需求

 

一个社会建屋的单位数目和种类,是供求决定的。人口增长、收入成长、户数增加和商业周期的变化,都影响到房屋的需求。而楼宇成本的变化(包括建筑的劳工和材料)、规划和建筑物规管、地产发展的政治、环保条例等等,则影响到供应。由于建屋过程中常见长时间的延误,而且难以预料,增加供应需时多久的因素尤其重要。

 

大多数社会把这些决定交托市场。发展商和承建商视乎是否看得准市场,既可大赚,也可大蚀甚至破产。预测后市的风险极高,尤以长远而言。香港不乏失败的发展商。五十年前一度有上千间发展商,如今所剩无几。

 

除了这些市场因素,政府作为全港官地的主人和具支配地位的房屋供应者,对预测后市,责无旁贷。但供应土地不等于要供应房屋。当局之所以会供应房屋,上文和本栏此前已交代过。当局自1954年以来就成为物业发展了无异议的霸权。但与发展商不同,官府无论看对还是看错后市,都不会招致盈亏,从而吸取经验,最多只有市民的风评。虽然,好评与恶评都可以督促官员。

 

由1950年代中期到八十年代中期,当局对房屋需求的预测大都落空。面对长期的严重短缺,政府做规划的出发点大概一句讲完:全港的住户数大过房屋单位数。

 

表一显示,全港住户数对永久性住宅单位数之比由小于1,逐渐上升到超过1——由1971年的0.78升至1986年的0.97,再升至1991年的1.09,也就是住户数多过单位数。最近这二十年虽然供求条件有变,但这个比率维持在1.08-1.11之间。

 

港英政府曾有宏图

 

直至1980年代中期,政府做房屋规划时,只须点算本身可以提供的单位,确保全港户数对单位数略高于1.0,毋须顾及许多复杂的需求因素。解决的办法也很简单:用简单的加减来弥补短缺。所谓长远的房策也只不过是估计,要多少时间才能推出这些单位。过程中只考虑对供应方的限制,对需求方可说完全忽略。1950年代中期至八十年代中期委实是房屋计划工作者的理想环境。

 

但政府未能按计划落成所有的单位。港督Robert Black(柏立基)和David Trench(戴麟趾)本欲在1964-73年落成22万单位;Murray MacLehose(麦理浩)港督更订下35万单位的宏图,但都只大约完成了一半(【表】陈列政府历来各个房屋计划的目标和成果)。将来长远的房策不但要准确预测供应的可行性,还要预计到需求的变化和起落。有鉴于两位港督都大为失算,日后要做好长远房策的准确预测,绝不容易。

 

由于长期严重短缺,需求看似无止境,对政府来说,关键是增加供应,而不在乎需求预测是否准确。而既然市场满足不了需要,政府于是自己动手。

 

一年复一年,所谓长远的房策实际上是由政府为市民建屋,成为推动供应的单一策略。供应万一不达标,就再加一个计划。即使到了1980年代中期以后,单位数开始超过住户数,政策变得过时后,仍然墨守成规。需求已不再是无止境后,估计需求时,商业周期的因素也就重要多了。

 

五十至八十年代间除了要达至建屋目标,更棘手的是订定分配单位的准则。但结果都是一团糟。

 

因为,这里涉及三个互不兼容的目标:安置、按收入分配和置业。

 

房策开始兼顾公私单位

 

早期的徙置是为了安顿遭清拆的寮屋户,毋须审查入息资产。但市区的寮屋清拆得七七八八后,轮到新界乡村的寮屋令当局头痛。

 

按收入分配单位是为了让有需要的市民获得有尊严的居所。但现在不少公屋租户收入不差,反而一些租住私楼的市民收入较低。向公屋「富户」回收单位让给有需要的市民不仅进度缓慢,而且代价极高。为了鼓励公屋户交回单位,要将过半的居屋单位分配给他们。

 

由于安置上楼和按收入分配两大目标互不兼容,公营房屋广泛地错配资源。但至今缺乏租售的市场,问题也就难以纠正。

 

这个情况在港督尤德(Edward Youde)、布政司钟逸杰(David Aker-Jones)、港督卫奕信(David Wilson)先后制订并于1987年颁布的《长远房屋策略》(Long Term Housing Strategy)时更为明朗,房屋的供求起了变化。公私楼大量落成,短缺得以纾缓。原来的极严重短缺开始让路给一系列更复杂多元的供求因素。

 

战前旧楼占全港房屋的比重日减,早期租管的束缚逐渐消失。重建后的私楼陆续落成,新单位与同年落成的公楼数目相若。经济成长加上中产家庭收入上升,对质素较好、面积较大的私楼需求增加。

 

与此同时,由于公私楼的住户都想置业,公楼与私楼单位数目的比重变得难以界定。不少公屋租户收入不差,私楼租户反而有不少有需要的人士,公私楼租户的收入其实显著重迭。

 

上述的第三个目标「置业」指增加自置物业市民的比率。1987年公布的《长远房屋策略》希望到1997年把这个比率提高到六成;后来1998年公布的《十年建屋计划》更希望到2007年将比率提高到七成,但两个大计都落了空。1986年的置业比例是35.1%,1996年是44.5%,2006年是52.8%,2011年更回跌到52.1%。

 

过去这二十五年,不论私楼市场好坏,置业比率的目标都无法达成。楼市好景时,市民望洋兴叹;市场低迷时,市民又无意入市。

 

1987年的《长远房屋策略》显示,市民的需求有重要的变化。房策开始兼顾公私单位,合官民之力来达成建屋目标。私楼纳入房策后,需求对达成建屋目标的作用举足轻重。由于私楼的供应视乎发展商认为是否有利可图,市场需要成为关键。但这项规划虽于1987年公布,其实涵盖1985年到2001年,故未能预见到后来的各大事件。

 

1980年代中期以后,由于中国经济超乎想象地蓬勃、亚洲金融危机、全球金融海啸等全球经济史无前例的巨变,不但置业的需求上升,藉物业博取升值的需求也有所增加。政府对需求的预测变得无关痛痒。私楼价格先是狂飙332%(从1989年第三季至1997年第三季),接着反过来暴泻65%(从1997年第三季至2003年第三季)。

 

董建华政策生不逢时

 

政府想透过对市场的预测和计划来兼顾效益、公平和置业,但谈何容易。与过去三十年靠制订单位数来纾缓严重的短缺相比,这委实是梦魇。世间的房屋计划工作者都明白用一种策略来兼顾多重目标的难处,房屋供求既要顾及建屋需时和过程多变的发展滞后问题,又要对市场需求可能大起大落有充分的准备,很难猜得准。

 

头三十年,公营房屋只管供应不管需求,所订的目标也照样落空,而且足足少一半。及至末代港督彭定康(Chris Patten)和回归后第一位特首董建华制订长远的房策时,问题已不再是不够单位分配给每个家庭。回归前那十年,供应赶不上需求原因很多,但并非因为家庭的数目多过可用的单位。

 

香港的制造业随着中国内地开放而北移,带回大量的财富;加上美元疲弱,香港的通胀突破10%。由于实际利率是负数,港人争相置业,楼价与天比高。当时人手短缺,有些企业甚至代员工置业以留住人才。市民普遍希望有较好的居所、自置物业甚至多过一个物业、在物业上投资;是以纵使1987年由尤德、钟逸杰和卫奕信三位制订的房屋政策成功达标,仍难应付当时上升的房屋需求,致使期内楼价飙升。

 

计及这个背景,董建华于1998年公布《十年建屋计划》,但碰上亚洲金融危机,生不逢时;事实上,港督彭定康先前也有类似的建议。

 

讽刺的是,与此前柏立基、戴麟趾和麦理浩的宏图不同,董建华的建屋大计在专注有为的房屋委员会主席王䓪鸣和房屋署长Tony Miller(苗学礼)督导下,得到有效的贯彻。

 

自从全港单位的数目超过家庭数目后,制订长远的房策就必须兼顾求与供,而不能像从前那样只考虑供应。

 

但制订长远的房策有何风险?又应该以什么为目标?需要做些什么?这些问题不但决定港人未来的住屋,更包括他们将来的经济和政治。

 

长远房策.之一

 

图表1:住户数与单位数

 图表1

 

资料来源:人口调查与中期人口调查


表一:香港公营房屋的发展

港督或特首任内  政策文件 公营房屋私人楼宇建屋目标 公营房屋私人楼宇建屋成果
1954-64葛量洪 主要的目的是通过徙置署安置遭清拆的寮屋户,次要的目的是为穷人提供廉租单位 安置50万人 徙置60万人,24万人分配廉租单位
1964-73柏立基和戴麟趾 《管制权宜住所,徙置及政府廉租屋宇政策之检讨》(1964)  安置198万人 安置100万人
1973-83麦理浩 十年建屋计划(1972) 153.5万人与35万单位 17.7万租住公屋单位和2.3万个居屋单位
1985-2001尤德、钟逸杰和卫奕信 《公共房屋编配政策》(1984) 
《长远房屋策略》(1987)  1985-2001年 108.5万(私楼+公楼)
《长远房屋策略中期检讨》(1993) 1985-1993年 60.56万(私楼+公楼)1993-2001年34.32万公楼

1997年 60%市民置业

1985-1993年 35万公楼+26.2万私楼 

 

1997年 46.6%市民置业

1995-2006彭定康 《长远房屋策略》(1997) 1995-2006年 每年8万单位1995-2001年 每年8.5万单位

2001-06 每 年7.3万单位

1997-2007董建华 十年建屋计划(1998)  1997-2007年 每年8.5万单位,其中,公楼为5万,私楼为3.5万。2007年70%置业 1997-2007年 每年5.5万单位,其中,公楼为3.2万,私楼为2.3万。2007年53.1%置业
《公营房屋架构检讨》(2002)

注释: 由港督葛量洪到特首董建华历届政府首长任内的房屋计划,各人任内的计划部分是重迭的。其中末代总督彭定康任内的1995-2007年计划过于短暂,很快就被董建华时代所取代。

Share 分享到: 新浪微博   腾讯微博   人人网   FaceBook   Twitter   Google+  
Print Friendly

此文章还有以下语言版本:繁体中文, 英语

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *

*

You may use these HTML tags and attributes: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <strike> <strong>