香港應否制訂長遠的房屋策略?又應以什麼為目標?戰後至今的房策,一言以蔽之,不外是政府先大量提供租用的棲身之所,接着擴至置業(說得準確些是「半吊子」置業),對象不少是初期的新移民。

 

大多數市民對此已習以為常,很少會反思政府在房屋問題上應有的角色。官方應否繼續興建供租住和假置業的單位?公私房屋各佔多少方最合適?更重要的是,房策應如何融入長遠的經濟、社會和政治發展?

 

我相信,房策長遠的目標應公私兼顧,讓至少八成的永久居民成為「真正」的業主。這個目標比政府以往制訂的更高。回歸前後,當局先後兩次定下市民置業的目標,但都落空。先是希望到1997年達到六成(見1984年的官方文件A Review of Public Housing Allocation Policies),其後希望到2006年達到七成(見1998年的官方文件《十年建屋計劃》﹝Ten-Year Housing Plan﹞)。其餘的市民包括訪客,在公開市場上租住。下文會說明八成的目標為何有理,並會提出一套迅速達標、惠及全民的策略。

 

政府沒發掘其他政策

 

世間大多數政府都不提供住屋,遑論像香港的規模。戰後初期的1945-53年,港府其實並沒有興建民居;開建公營房屋是被戰後獨特的環境加上政府誤入歧途造成的。

 

一則自1947年起對戰前舊樓實施租務管制,業主無法收樓重建,難以增加房屋供應。

 

二則移民湧到,人口由1945年的60萬飆升至1951年的230萬,創下人類社會和平時期人口帶動房屋需求激增的紀錄。由於舊樓的居住環境惡劣,市區邊緣可供發展的官地被大約30萬的寮屋戶佔用。

 

三則由於發展商僭建寮屋,政府敵視私人發展,嚴格限制興建新樓。商界游說無效。

 

當局於是自行補貼供應房屋。但此舉還有一個次要的動機:收地清拆寮屋時,用徙置區的單位作為交換以減少阻力。由於合乎人道,這逐漸成為發展公營房屋的主要理據。再加上1967年的社會動盪,公營房屋更成為當局重建公信、緩和社會的核心。

 

其實應有其他對策,只是政府沒有去發掘而已。例如新加坡執政的人民行動黨(PAP)把公營房屋視為土地改革的工具、邁向社會主義的基礎、籠絡民心建設國家之道。新加坡早在脫離馬來亞建國前六年的1959年,李光耀一當權就設立Housing Development Board(建屋發展局,縮寫HDB)。

 

但秘魯首都利馬就不為自農村流入的人口建屋。及至政治上再也難以逐出這些新來客、拆除其聚居點後,寧可讓他們在這類棚屋區棲身。當局最終明白,讓非法佔用官地的僭建戶獲得業權,在社會、經濟、政治上都大有裨益。秘魯經濟學家Hernando de Soto更把送出棚屋的地權和屋權視為當地化解恐怖活動的經濟手段。

 

香港房屋政策就缺乏了這種高瞻遠矚的目標,更且以政府高度干預樓市聞名。

 

多項因素影響房屋需求

 

一個社會建屋的單位數目和種類,是供求決定的。人口增長、收入成長、戶數增加和商業周期的變化,都影響到房屋的需求。而樓宇成本的變化(包括建築的勞工和材料)、規劃和建築物規管、地產發展的政治、環保條例等等,則影響到供應。由於建屋過程中常見長時間的延誤,而且難以預料,增加供應需時多久的因素尤其重要。

 

大多數社會把這些決定交託市場。發展商和承建商視乎是否看得準市場,既可大賺,也可大蝕甚至破產。預測後市的風險極高,尤以長遠而言。香港不乏失敗的發展商。五十年前一度有上千間發展商,如今所剩無幾。

 

除了這些市場因素,政府作為全港官地的主人和具支配地位的房屋供應者,對預測後市,責無旁貸。但供應土地不等於要供應房屋。當局之所以會供應房屋,上文和本欄此前已交代過。當局自1954年以來就成為物業發展了無異議的霸權。但與發展商不同,官府無論看對還是看錯後市,都不會招致盈虧,從而吸取經驗,最多只有市民的風評。雖然,好評與惡評都可以督促官員。

 

由1950年代中期到八十年代中期,當局對房屋需求的預測大都落空。面對長期的嚴重短缺,政府做規劃的出發點大概一句講完:全港的住戶數大過房屋單位數。

 

表一顯示,全港住戶數對永久性住宅單位數之比由小於1,逐漸上升到超過1——由1971年的0.78升至1986年的0.97,再升至1991年的1.09,也就是住戶數多過單位數。最近這二十年雖然供求條件有變,但這個比率維持在1.08-1.11之間。

 

港英政府曾有宏圖

 

直至1980年代中期,政府做房屋規劃時,只須點算本身可以提供的單位,確保全港戶數對單位數略高於1.0,毋須顧及許多複雜的需求因素。解決的辦法也很簡單:用簡單的加減來彌補短缺。所謂長遠的房策也只不過是估計,要多少時間才能推出這些單位。過程中只考慮對供應方的限制,對需求方可說完全忽略。1950年代中期至八十年代中期委實是房屋計劃工作者的理想環境。

 

但政府未能按計劃落成所有的單位。港督Robert Black(柏立基)和David Trench(戴麟趾)本欲在1964-73年落成22萬單位;Murray MacLehose(麥理浩)港督更訂下35萬單位的宏圖,但都只大約完成了一半(【表】陳列政府歷來各個房屋計劃的目標和成果)。將來長遠的房策不但要準確預測供應的可行性,還要預計到需求的變化和起落。有鑑於兩位港督都大為失算,日後要做好長遠房策的準確預測,絕不容易。

 

由於長期嚴重短缺,需求看似無止境,對政府來說,關鍵是增加供應,而不在乎需求預測是否準確。而既然市場滿足不了需要,政府於是自己動手。

 

一年復一年,所謂長遠的房策實際上是由政府為市民建屋,成為推動供應的單一策略。供應萬一不達標,就再加一個計劃。即使到了1980年代中期以後,單位數開始超過住戶數,政策變得過時後,仍然墨守成規。需求已不再是無止境後,估計需求時,商業週期的因素也就重要多了。

 

五十至八十年代間除了要達至建屋目標,更棘手的是訂定分配單位的準則。但結果都是一團糟。

 

因為,這裏涉及三個互不相容的目標:安置、按收入分配和置業。

 

房策開始兼顧公私單位

 

早期的徙置是為了安頓遭清拆的寮屋戶,毋須審查入息資產。但市區的寮屋清拆得七七八八後,輪到新界鄉村的寮屋令當局頭痛。

 

按收入分配單位是為了讓有需要的市民獲得有尊嚴的居所。但現在不少公屋租戶收入不差,反而一些租住私樓的市民收入較低。向公屋「富戶」回收單位讓給有需要的市民不僅進度緩慢,而且代價極高。為了鼓勵公屋戶交回單位,要將過半的居屋單位分配給他們。

 

由於安置上樓和按收入分配兩大目標互不相容,公營房屋廣泛地錯配資源。但至今缺乏租售的市場,問題也就難以糾正。

 

這個情況在港督尤德(Edward Youde)、布政司鍾逸傑(David Aker-Jones)、港督衛奕信(David Wilson)先後制訂並於1987年頒布的《長遠房屋策略》(Long Term Housing Strategy)時更為明朗,房屋的供求起了變化。公私樓大量落成,短缺得以紓緩。原來的極嚴重短缺開始讓路給一系列更複雜多元的供求因素。

 

戰前舊樓佔全港房屋的比重日減,早期租管的束縛逐漸消失。重建後的私樓陸續落成,新單位與同年落成的公樓數目相若。經濟成長加上中產家庭收入上升,對質素較好、面積較大的私樓需求增加。

 

與此同時,由於公私樓的住戶都想置業,公樓與私樓單位數目的比重變得難以界定。不少公屋租戶收入不差,私樓租戶反而有不少有需要的人士,公私樓租戶的收入其實顯著重疊。

 

上述的第三個目標「置業」指增加自置物業市民的比率。1987年公布的《長遠房屋策略》希望到1997年把這個比率提高到六成;後來1998年公布的《十年建屋計劃》更希望到2007年將比率提高到七成,但兩個大計都落了空。1986年的置業比例是35.1%,1996年是44.5%,2006年是52.8%,2011年更回跌到52.1%。

 

過去這二十五年,不論私樓市場好壞,置業比率的目標都無法達成。樓市好景時,市民望洋興嘆;市場低迷時,市民又無意入市。

 

1987年的《長遠房屋策略》顯示,市民的需求有重要的變化。房策開始兼顧公私單位,合官民之力來達成建屋目標。私樓納入房策後,需求對達成建屋目標的作用舉足輕重。由於私樓的供應視乎發展商認為是否有利可圖,市場需要成為關鍵。但這項規劃雖於1987年公布,其實涵蓋1985年到2001年,故未能預見到後來的各大事件。

 

1980年代中期以後,由於中國經濟超乎想像地蓬勃、亞洲金融危機、全球金融海嘯等全球經濟史無前例的巨變,不但置業的需求上升,藉物業博取升值的需求也有所增加。政府對需求的預測變得無關痛癢。私樓價格先是狂飆332%(從1989年第三季至1997年第三季),接着反過來暴瀉65%(從1997年第三季至2003年第三季)。

 

董建華政策生不逢時

 

政府想透過對市場的預測和計劃來兼顧效益、公平和置業,但談何容易。與過去三十年靠制訂單位數來紓緩嚴重的短缺相比,這委實是夢魘。世間的房屋計劃工作者都明白用一種策略來兼顧多重目標的難處,房屋供求既要顧及建屋需時和過程多變的發展滯後問題,又要對市場需求可能大起大落有充分的準備,很難猜得準。

 

頭三十年,公營房屋只管供應不管需求,所訂的目標也照樣落空,而且足足少一半。及至末代港督彭定康(Chris Patten)和回歸後第一位特首董建華制訂長遠的房策時,問題已不再是不夠單位分配給每個家庭。回歸前那十年,供應趕不上需求原因很多,但並非因為家庭的數目多過可用的單位。

 

香港的製造業隨着中國內地開放而北移,帶回大量的財富;加上美元疲弱,香港的通脹突破10%。由於實際利率是負數,港人爭相置業,樓價與天比高。當時人手短缺,有些企業甚至代員工置業以留住人才。市民普遍希望有較好的居所、自置物業甚至多過一個物業、在物業上投資;是以縱使1987年由尤德、鍾逸傑和衛奕信三位制訂的房屋政策成功達標,仍難應付當時上升的房屋需求,致使期內樓價飆升。

 

計及這個背景,董建華於1998年公布《十年建屋計劃》,但碰上亞洲金融危機,生不逢時;事實上,港督彭定康先前也有類似的建議。

 

諷刺的是,與此前柏立基、戴麟趾和麥理浩的宏圖不同,董建華的建屋大計在專注有為的房屋委員會主席王䓪鳴和房屋署長Tony Miller(苗學禮)督導下,得到有效的貫徹。

 

自從全港單位的數目超過家庭數目後,制訂長遠的房策就必須兼顧求與供,而不能像從前那樣只考慮供應。

 

但制訂長遠的房策有何風險?又應該以什麼為目標?需要做些什麼?這些問題不但決定港人未來的住屋,更包括他們將來的經濟和政治。

 

長遠房策.之一

 

圖表1:住戶數與單位數

 圖表1

 

資料來源:人口調查與中期人口調查


表一:香港公營房屋的發展

港督或特首任內  政策檔 公營房屋私人樓宇建屋目標 公營房屋私人樓宇建屋成果
1954-64葛量洪 主要的目的是通過徙置署安置遭清拆的寮屋戶,次要的目的是為窮人提供廉租單位 安置50萬人 徙置60萬人,24萬人分配廉租單位
1964-73柏立基和戴麟趾 《管制權宜住所,徙置及政府廉租屋宇政策之檢討》(1964) 安置198萬人 安置100萬人
1973-83麥理浩 十年建屋計劃(1972) 153.5萬人與35萬單位 17.7萬租住公屋單位和2.3萬個居屋單位
1985-2001尤德、鍾逸傑和衛奕信 《公共房屋編配政策》(1984)
《長遠房屋策略》(1987) 1985-2001年 108.5萬(私樓+公樓)
《長遠房屋策略中期檢討》(1993) 1985-1993年 60.56萬(私樓+公樓)1993-2001年34.32萬公樓1997年 60%市民置業 1985-1993年 35萬公樓+26.2萬私樓 

1997年 46.6%市民置業

1995-2006彭定康 《長遠房屋策略》(1997) 1995-2006年 每年8萬單位1995-2001年 每年8.5萬單位2001-06 每 年7.3萬單位
1997-2007董建華 十年建屋計劃(1998) 1997-2007年 每年8.5萬單位,其中,公樓為5萬,私樓為3.5萬。2007年70%置業 1997-2007年 每年5.5萬單位,其中,公樓為3.2萬,私樓為2.3萬。2007年53.1%置業
《公營房屋架構檢討》(2002)

註釋: 由港督葛量洪到特首董建華歷屆政府首長任內的房屋計劃,各人任內的計劃部分是重疊的。其中末代總督彭定康任內的1995-2007年計劃過於短暫,很快就被董建華時代所取代。

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