當全港住宅單位數多過戶數時,長遠房屋策略的目標和任務自然不同於戶數多過單位數時的了。戰後初期抵港的移民只求有瓦遮頭,對房屋的要求分別不大;當時房屋雖然嚴重短缺,但由於只有一種要求,政府靠規劃和指令就足以應付。

 

但到了1980年代中期,有關的基調已大不相同。社會日漸富裕,市民對住屋和物業投資的需要變得多元。今天的房屋短缺不再是普遍的短缺,而是某個特別需要的短缺,例如某類房屋、某種年期的住屋,在投資與自住之間作選擇,或者某類家庭的需要;在此情形下,規劃和指令不再適用,必須借助市場。但在長遠的房策裏結合計劃和市場兩種方法並不容易。

 

政府今天不能單靠增建單位來趕上住戶數,還要滿足不同的住戶在不同的人生階段需要不同類型的單位,商業周期等市況,包括市場的實際起落和人們的心理預期,也都影響到他們的需要。年輕人的需求遠較父母的一代多變,要用多維度的互動市場方式(multi-dimensional dynamic market process)才可望滿足需求,規劃和指令不再適用。

 

麥理浩時代的房屋委員會初次興建居屋(HOS)時,就嘗試結合計劃和市場這兩種方法,但隨即遇到了問題。1970年代早期落成的首批居屋按市價七成賣給合資格的市民,這個定價政策有三大特點:一、讓合資格的家庭買得起;二、將資助率定為市價的某個百分比;三、所出售的是完整的全部業權 (包括購買十年後在公開市場上轉手的權利)。

 

不料幾年後樓價飆升,七成市價對合資格的家庭都太貴,當局只好放棄這個定價模式。當初把售價定在「七成」時,未充分考慮到升市對定價辦法的衝擊。自此方知,樓市每當需求有變動時,市價通常變得更快,令置業者措手不及,更何況官員做計劃時,不可能預見到需求的變化,即使有此能耐,也很難說服持份者改變已核准的計劃。

 

事實上,要市民買得起居屋,資助水平必須隨市價作相應的調整。但政府漠視這點,寧可在出售居屋時,降低所含的地價百分比,反稱所出售的是使用權,並非自由轉讓權。

 

因此買主可說是只擁有一半業權。不幸的是,過去這幾十年,地價升得快過收入的增長,待補的地價迅速攀升。政府出售時,本來可以標明當時待補的地價,並為此提供按揭,以消除其後漲價的風險,但不知為何,沒有這樣做。

 

房策這次嘗試與市場掛鈎,結果慘淡收場。兩者之間的聯繫只限於居屋的定價,層面太窄,買家只獲得居屋一半的業權,淪為假業主;居屋無法流轉,失卻升值潛力,只剩下居住一途,暴殄天物。

 

結果大批居屋單位被凍結,無法融入市場,讓業主得享地價升值的好處。不止於此,業主若不持有完整的業權,樓宇老化後,根本無法重建,到時地價可能高到業主無法承受,除非政府格外開恩,大幅豁免,否則只能望樓輕嘆。

 

本欄此前曾指出,令房屋問題更形複雜的是昔日政府配置單位的方式,公營房屋不少住戶經濟狀況不俗,而很多私人樓宇的住戶卻又環境欠佳,公樓和私樓的大小單位比重因而失衡,造成嚴重的資源錯配。正如受到嚴密監控的市場,要預測其供求在理論上和實踐上都很困難,但稍有差遲卻可能造成深遠的政治與經濟後果。

 

供應的因素

 

影響供應的因素包括土地、建築材料和勞工等直接成本,本港建築業生產力呆滯,技術工人不足,將會抬高建造成本。

 

但更影響物業發展的是規管的交易成本,包括在規劃的限制之間游走、遵從建築物條例,因拒遷須進行長時間的談判或公開諮詢引致延誤所造成的談判成本。既難確定需時多久,成本也就更高,發展商和政府為此須聘用大批顧問和專業人士;由於要請專才控制交易成本,資歷淺的發展商更難入市,甚或索性轉行。

 

我做過估計,1989年以來,樓價與營建成本的差距被規管涉及的延宕平均拉大了67%;本欄今年3月14日見報的〈樓價為何高企? 〉稱之為「發展的規管成本」(regulatory costs of development)。

 

舊啟德機場空置多年才敲定用途,由此可以想像,發展非空置的地皮時,延宕有多嚴重,所有這些都會抬高物業的成本。房策要成功,降低交易成本至關重要,外地的房策很少兼顧物業發展成本,但在香港是成功與否的一個決定性因素。

 

在香港講到樓價高,就會歸咎於缺乏地皮,這可是天大的錯覺,新加坡已開發的地皮超過90%,香港還不到25%。規劃加規管,令香港多數的土地要麼無法開發,要麼面對長時間的延宕,開發時成敗難料。

 

其實,有很多方法可以降低規管成本,當中最大膽的是撤銷土地的分區計劃(zoning),不再硬性規定只作農業、住宅、工業或商業用途。審批城規方案時,只着眼於發展密度,以免毗鄰的土地因用途不同而互不兼容,但宜盡量縮窄這方面的限制;此外,可限定每年或每三至五年的發展數量。這聽來很反傳統,其實,香港一向有大量物業獲准作混合用途,經濟由製造業向服務業轉型至今,並未發覺不協調。

 

次之是每年公布每塊土地改變用途的補地價率,於一年內有效,這既可大大降低官民討價還價的成本,也消除了公眾對官商枱底交易的疑慮。

 

政府會否因而少收地價?這又並非必然,因為加快了交易過程、促使官民達成協議,政府即使真的少收,公眾也會因為交易成本較低、發展加快、降低了貪污的可能而得益,而且省下的資源也是回歸社會。當局近年一直被指摘「利益輸送」,這是由於所稱「利益」只惠及少數人,是經濟學所謂有選擇性的財富轉移。我的建議則是向全民的非歧視性轉移,讓七百萬人利益均霑,均等受惠。

 

需求的因素

 

長遠來說,房屋需求的關鍵在於經濟和人口的增長,其中經濟成長最重要的政策變數是人力資源投資(包括教育和醫療)和降低發展的交易成本,人口增長的相關變數則是移民政策和新戶口形成的社會力量。這些變數大都有辦法估計,但有些變數會受其他政策會否落實及何時落實所影響。

 

對新建單位的需求視乎新戶口形成的快慢,很難預測,例如子女搬離父母自立是早還是晚,就視乎公私新樓的供應,供應緊張時會推遲離巢。故要估計新戶口的增長速度,反過來又視乎房屋單位的供求,即使以近期的走勢也無法準確預測今後新戶口形成的快慢。各種因素交叉影響,要了解其單獨的作用並不容易。

 

新戶口形成的因素尤其值得探討,這通常來自離開父母自立的下一代。但正如上述,子女會否搬離父母、何時搬離涉及很多考量。再說,子女遷出後,父母的單位又將何去何從?答案是,這視乎父母住公樓還是私樓。

 

公樓租戶為了保住單位,只有一種可能:子女遷出而父母留守。但私樓有三種可能:父母遷出而子女留下,或者倒過來,又或者上下兩代都遷出另覓居所,包括兩代同住或分開住。「成家」是人生必經之途,由於對房屋的需求改變,這直接影響到各類私樓和居住期的供求,但公樓住戶只有一種選擇。

 

環顧全球,今天不少年輕的私樓業主由父母代付首期,這筆錢可能來自父母單位的二次按揭。雖然置業被視為保本增值、在社會上晉升的重要渠道,但香港的公樓戶無從按揭,限制了住戶下一代置業的機會。

 

公營房屋住戶的下一代由於選擇較少,近年紛紛單獨申請公營房屋。【表】中顯示,2007-12年間,公屋輪候冊上的「非長者一人申請者」由35%增至47%;其中未滿三十歲的申請者更由13%增至24%,增加了一半;非獨居的申請者由67%增至85%;其中未滿三十歲的非獨居申請者92%與父母同住,具有高等教育學歷的比例由2009年的37%增至2012年的55%。

 

公屋輪候冊上「非長者一人申請者」的特點

  2007 2008 2009 2010 2011 2012
輪候冊上的非長者申請者 35% 35% 38% 40% 42% 47%
未滿30歲 13% 13% 14% 16% 19% 24%
滿30歲 22% 22% 24% 24% 23% 23%
非獨居 67% 61% 71% 77% 86% 85%
與父母同住         79% 81%
未滿30歲         93% 92%
滿30歲         58% 65%
高等教育     21% 23% 33% 34%
未滿30歲     37% 40% 53% 55%
滿30歲     7% 7% 11% 12%
固定結構的私樓 53% 54% 53% 51% 48% 45%
出租公屋 28% 28% 31% 27% 28% 29%
資助的出售單位 14% 11% 12% 18% 21% 23%

資料來源:房屋委員會資助房屋小組委員會備忘錄,Survey on Waiting List Applicants for Public Rental Housing 2012, 8 October 2012

 

同樣在2007-12年內,輪候冊上住在私樓的非長者一人申請者由53%跌到45%;但住在資助出售單位的申請者由14%增至23%,私樓與公樓的申請者此消彼長。

 

由於公樓住戶不享有住處的升值,社會上公樓比重大的話,會減少下一代向上流動的機會,長遠來說更會分化社會,香港的下一代惟有希望政府加以援手。如果當初居屋不是只出售一半業權,住戶也就可以藉按揭單位來幫助子女置業。

 

需求與市場均衡

 

房屋需求最難預測的因素是外來的買家和商業周期。香港是開放的城市,外來因素舉足輕重,例如本港樓價高時,部分需求會越境轉向深圳。此外,另一種需求是跨境的家庭團聚,萬計的港人每天過境上班上學,降低規管屏障的話(例如放寬北遷港人享用本港福利的限制),相信會有更多港人仿效。

 

這也就帶出了一個問題:制訂房策時,能否把香港當作「城邦」?而這也提醒了我們,為特區作規劃時要拓闊視野,將所有相關的政策融為一體,務求首尾一致。

 

此外,近年低息刺激樓價,引來內地買家。外來需求主要由商業周期帶動,難以預測,而且多屬投資而非消費,為此作獨立預測並不可行,而且很可能與商業周期的效應並無分別,例如回歸之初的亞洲金融危機和2008年底的金融海嘯。

 

就房屋需求的長遠變化,最難測的是市場短期波動的影響,有些波動可能長達幾年。另一個複雜的因素是,政治訴求通常要求加快房屋供應,但落成新樓要好幾年,最怕到時需求逆轉,反過來令供應更惡化,以致本應對抗商業周期的政策反而助長了周期!此時民眾驚呼:地產泡沫爆破!輿論矛頭必指向政客和銀行。

 

當需求波動、供應長期滯後時,樓價難免不時大起大落。在市場尋求供求平衡的過程中,這類起落份屬必要,周期性的波動是物業市場的本性,沒有一種房策可以避免。

 

為了在需求上升時可隨時增加供應,反之亦然,不少論者建議成立大型的土地儲備。問題是,事前很難知道需求何時會上升,要事發後、而且必然是在樓價開始攀升後才知道。但樓價上升時,決策者通常看不準是短期的波動,還是「永久」性升市之始。去請教經濟學者和商界的話,這些學者商家又可能建議政府繼續觀察,等迹象更明確時才出招。

 

及至樓市升勢無人不知時,再來出招已太遲。政客至此別無選擇,只好順應民意,選民怎麼說、怎麼好。萬一市場在其後的幾年內崩潰,他就會以白武士的形象再次現身,拯救市民於水火之中。

 

只要看回歸前後政府這方面的敗績,就知道預測房屋需求有多難。九七前港督尤德、布政司鍾逸傑、港督衛奕信建屋達標,但趕不上飆升的需求。

 

回歸後的首任特首董建華建屋也達標,但樓市遭亞洲金融危機沖垮,反過來變成供應過剩。接任的曾蔭權並無房策,也就沒有達標的問題,但眼看需求飆升而袖手旁觀,備受責難。撇開褒貶,這正正說明了建屋要恰到好處,實在相當困難。

 

政治現實

 

香港由政府提供土地和建屋,故不但要看得準後市,換屆時還要有延續性。這在英治下問題不大,因為沒有政治性的選舉,但引入直選後,公眾對政策長期延續性的看法增添了變數。

 

今天的房策不像當年,確保能跨屆延續。這與政府的公信力和魄力無關,而是因為政制仍在演變,不像當年可以說得準。政策不確定,市場的不確定性也就相應增加。

 

市場若起落無常,房策要怎樣才夠審慎,而又能滿足市民對私樓的需求,贏得公眾的支持?

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