香港的公營房屋

 

香港和新加坡的公營房屋效益懸殊。今天會回顧兩地的經驗,看為何會造成這種差異,並據此提供建議,看能否為香港的公營房屋鬆綁,形成有效的租住和轉手市場,讓更多市民,特別是年輕人得以置業。

 

香港人從小就獲告知,1953年聖誕節的石硤尾大火令五萬三千名新移民無家可歸,為了盡快安置災民,政府於是興建「徙置屋邨」(resettlement estates),是為香港公營房屋的由來;多年來,徙置計劃累計提供了二十二萬四千個住宅單位。普天同慶的節日大火激發了香港戰後最大規模的人道援助,也成為港人集體回憶中的「都市神話」;但其實徙置區的誕生,這場大火充其量只是眾多原因之一。

 

不理唐樓寧搭寮屋

 

由1945到1951短短六年間,香港人口由六十萬飆升至二百三十萬,激增三倍,住屋嚴重短缺,拆卸唐樓重建本來理所當然。香港大學的城市地理學者當時做過調查,發覺市區唐樓的居住環境遠較市區邊緣的寮屋要擠迫。只要看看《七十二家房客》這類經典港產片,便知市區唐樓的居住情況有多惡劣;「山邊」的寮屋相對開揚寬敞,空氣清新。當時全港約有一千個私人發展商,為何那時的私人發展商(全港約千多個)寧可違法搭建寮屋,也不去重建唐樓?

 

原來很簡單。香港光復後,淪陷期間北上避難的港人大量回流。為了保護本地市民的利益,政府自1947年起實施租務管制,令私人發展商難以重建唐樓。但世界各地的租管經驗說明,單靠限制加租,不足以遏止租金上漲,因為業主可以在約滿後收回單位,然後再大幅加租。為了確保租管有效,港府索性立法禁止逼遷。這一來,也就不可能收樓重建,造就市區邊緣「寮屋區」林立。

 

市區唐樓擠滿內地移民和回流的港人,大多數單位由包租變成分租,一個單位往往容納幾伙甚至十幾伙租客。小部分南來者於是散落到市區邊緣,利用僭建的寮屋棲身。政府很快就明白,市區唐樓由於租管而難以重建,間接令市區邊上的官地遭非法佔用;想收回官地用作發展,政治上唯一可行的方法是興建公營房屋,讓寮屋居民遷入,騰出官地。

 

1953年聖誕節石硤尾大火為政府提供了用徙置屋邨來安置災民,以及清拆寮屋區供發展的天賜良機。【表】內是1954-64年和1964-74年先後兩個十年內落成的公營房屋單位。

表一:1954-74年落成的公營房屋單位

 

 

單位數量

 

1954-64

1964-74

徙置區           97,349          136,710
政府廉租屋             5,544            62,102
房屋委員會           16,710            18,157
房屋協會             7,047            12,976
總數          126,650           229,945

 

石硤尾大火其後十年的1954-64年,政府落成了十二萬六千六百五十個單位,年均接近一萬三千個。其中以徙置單位為主,佔九萬七千三百四十九個。但徙置單位主要是安置受清拆的寮屋戶,不按收入和財產甄別入住資格。這導致兩種不良的誘因,一則獲得安置的不一定是最無助的家庭,有些寮屋是戶主自置的物業;當時有能力「買樓」,在經濟上無疑不算太差。

 

第二是眼看徙置單位獲政府津貼,本來在唐樓棲身的家庭也都紛紛搬到寮屋區,等待政府安置。1957年調查發現,政府每清拆一個寮屋區,就有更多寮屋區拔地而起;石硤尾大火後的十年內,寮屋由三十萬間倍增至六十萬間。

 

星洲政策無礙重建

 

由於入住資格不看家境,忽視真正無助的市民,徙置計劃面對巨大的壓力,最終促使政府興建按經濟條件甄別的「廉租屋」(Government Low Cost Housing)。1964年,繼公布十年公營房屋大計白皮書後,政府終於在清拆寮屋和按需入住兩者之間,初步取得了均衡。當時合共落成二十二萬九千九百四十五個單位,其中廉租屋佔六萬二千一百零二個,較前十年僅有五千五百四十四個激增大約十倍。但仍以徙置單位為主,佔十三萬六千七百一十個,超過65%。

 

以上屬於港督麥理浩(Murray MacLehose)前的時代。由這些數據可見,頭二十年的公營房屋主要不是安頓低收入家庭,而是清拆寮屋供發展用。當時雖也考慮到扶貧、防止動亂和人道問題,但可能只屬次要,而主要是解開唐樓因租務管制令而致無法拆卸重建的困局,並解決由於興建徙置區而激發更多人遷往寮屋區等待安置的問題。

 

新加坡公營房屋的發展與香港大不相同。一如香港,新加坡自1947年起實施租務管制,但與香港不同的是,一來沒有移民湧入,沒有引發寮屋的問題;二來租務管制並未妨礙舊樓拆卸重建。因為1963-65年新加坡仍然隸屬馬來西亞聯邦時,《馬來西亞憲法》第13條寫明,依法規定者外,物業業權不得褫奪;以及除非有足夠的補償,否則不得立法強制徵用物業。1965年,新加坡脫離大馬聯邦建國,翌年通過《Land Acquisition Act》(《土地徵用法案》),作為土地國有化的根本。

 

新加坡的《土地徵用法案》授權政府可以公共目的(public purpose)為名徵用土地。不論是提供民居、發展工商業,都師出有名。法案在1973年進行修訂,將徵地補償訂定為立法當天1973年11月30日的市值,又或者官方刊憲,也就是《Gazette》出版的日期,兩者之中以較低者為準。換言之,補償額與房地產市價或業主買入價毫無關係。其後的幾次修訂都特地固定法定日,壓低對業主的補償。

 

新加坡以民粹促進私有產權

 

新加坡建屋發展局(Housing and Development Board, HDB)的「組屋」慷慨得多,不但讓市民以可負擔的售價取得全套業權,住滿五年後,更可在公開市場出售,毋須補地價。港、星的公營房屋為何差別這樣大?

 

新加坡不像香港,戰後沒有移民湧到,1949-59年那十年,人口平均年增5%,遠較香港為低;但一如香港,當地英國殖民政府自1947年起實施租管,令舊樓難以拆建,造成民怨。

 

李光耀能夠在1959年通過選舉掌權,其中一個關鍵是官方的新加坡改良信託局(Singapore Improvement Trust)建房不力,「應付每年的人口增長都不夠,遑論紓緩貧民區的問題」。李光耀當選後,同年設立建屋發展局(HDB),以示執政的人民行動黨(People’s Action Party)說到做到,令國民對其承諾毋庸置疑。

 

新加坡初期的國家發展大計有不少令人刮目相看的成就,但要數最亮眼耀目的就非廉價的組屋莫屬。組屋不但重造了國家的地貌,更說服了國人,李光耀為人民做實事。新加坡全國有80%的房屋是政府興建的,縱使比香港的徙置計劃起步晚五年,新加坡卻成為名副其實的「世界公營房屋試驗場」。

 

及至新加坡第一個五年計劃最後一年的1965年,HDB已落成54000個「組屋」(公營房屋)單位,比前身的改良信託局由1927年到59年總共落成的單位多一倍。但房屋短缺改善的同時,可供發展的土地也日漸難覓,變得要填平沼澤、填海造地;由於遭清拆的漁村以馬來族為主,華人被指迫害少數族裔、摧毀「kampong」(也就是馬來鄉村的生活方式)。

 

為了低價收地,新加坡在1966年頒佈《收地法案》(Land Acquisition Act),授權政府以公共目的將土地收歸國有,補償率依法一刀切,市價和原買入價不在考慮之列。遭收地的業主除了損失地租收益,萬一買入價高於法定補償率,還要承擔地價損失;而且,土地國有化後,業主仍然要償還按揭土地的欠款。

 

新加坡「方便的火災」

 

此例生效後,官地由1960年佔全國44%,到1985年上升到76%。但除了國有化,還有一種回收貧民區的途徑(參見T J S George):

 

「有時候好像上天也要出手。1968年,Havelock Road的一個貧民區大火。此前政府就經常警告區內可能爆發疫症、盜竊和火災,但居民拒絕清拆。這是新加坡七年來最大的火災,此時才發現,只有五部消防車可用,附近水壓又極低,消防龍頭不足,消防喉或損壞或漏水;連風都像是奸詐地變得無定向。說到底,報道認為消防員選擇的救火『目標相當奇特』。大火轉眼就完成了任務,清出了200間寮屋的土地。其上很快就蓋上了高樓。」

 

「七年前的那場大火何等相似,一夜間就吞噬了那個貧民區,立即又騰出了一塊組屋的空地。其他頑抗(清拆)的貧民區也有較小的火災,後來每個都建起了高樓。大家都暢談『方便的火災』。」

 

李光耀政府雖然是亞洲最早的民選政府之一,更以廉潔著稱,但始終擺脫不了民粹威權的形象,與此或不無關係。

 

組屋是新加坡國家發展策略的基石,遍布全國,人人得見。政府不但以此說明對普羅大眾的關愛,更帶動建築業,成為經濟增長持續的因素;更重要的是,使人民行動黨得以屹立不倒,化解了左派勢力,貧民區再也難成為民怨的溫床。

 

新加坡一項最重要的決定是把地租全數轉移給組屋戶。組屋可租可買,或先租後買,而無論租買都獲得大量資助。買入後住滿五年,可在公開市場出售,業主毋須補繳溢價;此外,也可以在公開市場全租或分租單位。由於組屋這樣寬鬆,新加坡幾乎人人有物業,成為幾十年來難以動搖的執政支柱。組屋的自由市場也鞏固了自由私有市場經濟的基礎。

 

麥督到任加建公屋

 

說白了,新加坡是收去業主自行出售物業的權利,令其不得不以遠低於市價的法定價賣給政府。香港避免了這一着。1960年,新加坡44%的土地屬政府所有,這抵銷了舊樓因為租管而無法拆卸重建的副作用,但反過來令很多業主失卻物業升值的好處,買入價高於1973年市價的業主更被迫蝕讓。到了1985年,官有的土地增至76%。向業主「徵用」的土地,不少用來興建後來舉世聞名的「組屋」(Housing & Development Board Units,縮寫HDB Units)。

 

新加坡向私人業主開刀,主要是國父李光耀有社會主義思想,但香港政府相反。當時的財政司郭伯偉 (John Cowperthwaite,任期1961-71年)篤信資本主義的自由經濟。此外,列強的殖民地在戰後紛紛獨立,香港的管治合法性多少存在陰影,這可能也令港府對市民的私有產權手下留情。

 

但反過來,新加坡的公營房屋又遠較香港的合乎市場取向。這聽起來很怪,但細想之下並不稀奇。當局既然用《土地徵用法》收去業主出售物業的權利,以組屋作為交換,當然要增加組屋的吸引力,其中一個方法就是活化組屋市場。說到底,組屋大計是用公營的組屋來取代私有的住宅,先收併私人物業,再以組屋的形式來「發還」。因此,新加坡的市容恍如消毒、洗滌過一樣。這是一個「大阿哥政府」所為。

 

香港則大相逕庭。戰後先是取得高速的經濟增長,繼而在1960年代中期經歷社會動盪,中國內地又爆發「文化大革命」運動。麥理浩在此背景下出任港督。1971年到任後,他很快就看出加建公營房屋、強化教育、社會服務和醫療有助於維穩。1972年他對立法局發表的第一份演說,就是以房屋大計作為核心,決定在十年內興建三十五萬個單位。最終落成租住的公屋單位(簡稱PRH)十七萬六千六百二十三個、供住戶購置的「居者有其屋」(Homeownership Scheme,簡稱HOS或居屋)單位二萬三千零二十個。

 

麥理浩主要是增建租住的公屋。隨着寮屋區逐一清拆,新建的租住公屋由房屋委員會(Housing Authority)負責分配,入住的家庭須查核收入和資產。但由於此前已興建了大量徙置屋邨,麥理浩時代入住公屋者既有早期的寮屋居民,也有後來的入住時低收入家庭。

 

衛星城市局限就業

 

由於自麥理浩時代起大建公營房屋,愈來愈多市民納入政府的津貼網絡;與此同時,市郊遍布以公營屋邨為主的衛星城市。這對港人的生活方式造成深遠的影響,其中最突出的是,衛星城市位於市郊,而就業發展的機會集中在市區,居民限於交通時間和費用,選擇工作和學校時難免受到局限,甚至被迫遠離親朋,缺少支援。居民為了享有房屋福利,不得不犧牲就業發展機會,下一代更從小被綁在「小區」裏,淪為另類的「房奴」。

 

居屋是麥理浩任內的構想,他深知港人希望置業。以1970年代的條件,香港本來可以像新加坡那樣,讓公屋租戶以津貼價買下所住的單位,但麥理浩選擇另建一種「居屋」,與租住的公屋分開經營。當局似乎沒有想過將這兩種公營房屋納入同一個計劃,讓住戶在經濟改善後改租為買,升格為業主;佔目前全港家庭30.8%的公屋租戶注定終身交租,沒有物業。麥理浩沒有借助市場來滿足市民置業的需要,考慮有欠周詳。

 

第一批居屋在1978年興建,不出幾年就發現計劃疏漏。政府的開售價比市價低30%,買家趨之若鶩;當局本欲擺明津貼,住戶持有單位五年後即可轉手,而且毋須補地價,是貨真價實的業主。

 

不料期間內樓價飆升,毋須補地價即可轉售的安排在1982年撤銷。由於市價高,即使有30%的折讓,合資格的家庭也覺得難以負擔,居屋改以開發價(development cost)發售。但這一來,住戶買入時完全沒有支付地價,日後若要轉手,先要向政府補繳地價。但計價方法以單位轉手時,而非當初購入時的市值為準,而且住滿十年才能轉讓。由於補地價數目不菲,居屋在公開市場上很少成交,居屋住戶無形中像公屋租戶那樣,被綁在單位裏。

 

由於後來的居屋轉手要補地價,只有在計劃面世頭兩年開售的居屋單位,住戶才享有真正的增值,稱得上是業主。居屋計劃頭兩年發售的沙田穗禾苑第一期和何文田俊民苑,在三十年後的今天分別較當初的發售價增值18.2倍和25.6倍(見本系列第一篇,刊9月7日)。但1981年後開售的居屋,住戶空有業主之名,因為單位轉手時補繳的地價,耗盡了大部分的市場增值。

 

今天有47.0%也就是近半家庭住在租住的公屋和居屋,但政府未能為這百萬計的公營單位創造有效的市場,住戶的權利遠遠不如新加坡的組屋。

 

香港不讓公屋自由買賣

 

回顧當初,新加坡其實是在市區實行帶有選擇性(selective)和歧視性(discriminatory)的土地改革。為了國家的發展,李光耀把部分土地所有權收歸國有,建成組屋再分配予八成國民。但選擇哪些土地國有化時帶有歧視性,有損當局致力於經濟平等和社會公平的美譽。

 

星、港公營房屋的構想十分不同。李光耀的政黨透過向英國殖民政府爭取獨立和對抗其他政敵贏得管治的合法性後,急於建設新國家,讓國民分享未來,把土地國有化的苛政要以較高層次的道德和社會目標來看待。

 

1959年6月28日,李光耀在一個工人集會上說,他的使命很清楚:通過和平與憲法的途徑來建立獨立、民主、非共產的社會主義馬來亞(當時新加坡仍屬馬來亞的一部分)。他說:「必須毫不含糊地講明,我們是民主的社會主義者,毫無保留地接受民主社會主義的理論和實踐,人民行動黨以此為基石」(參見Josey, 頁97)。新加坡目前有八成人口住在組屋,而且九成住戶是業主。這起到了兩個重要的作用。

 

首先,以現任總理李顯龍的話說,這讓大多數國民享有資產,隨着國家日漸富裕而得益,而每個人都在經濟發展裏持有份額。

 

第二,這確保土地資源掌握在私人而不是官僚手裏,透過市場來分配,確保用得有法,惠及每個國民以至整個經濟。

 

由於全國土地幾乎都在私人手裏,每個國民都持有國家的份額。與此同時,政府手握大片保育用地,不作其他用途,環保做得遠遠好過香港;國民由於在未來的環境裏持有份額,對環保抱積極態度。

 

自命社會主義的新加坡政府肯讓住戶或租或買、在公開市場上免補地價出售單位,確屬有違常理。但號稱自由資本主義堡壘的香港反而不讓公營房屋自由買賣,就更令人摸不着頭腦。新加坡以人人有產為國策,香港的公營房屋則只讓市民租用,或只是半吊子的業主,淪為所住單位的屋奴(serf)。

 

納稅人事實上已經將單位送給了住戶,只不過只准居住,不能作為資產。研究發現,這項損失在1981年大約相當於本地生產總值(GDP)的0.95%,十年後在1991年約為0.53%(見9月14日本欄)。這對任何一年來說都是相當大的損失。公營房屋已有50年的歷史,利上加利,這筆帳有多大不問可知。由於實際的損失視乎土地溢價的市值,而自從1981年和1991年以來,地價升幅頗大,上述估計甚至可能偏低。

 

為了說明損失的規模,不妨用新加坡1965年獨立2010年,45年來人均GDP成長率與香港作比較。下是星、港按各自貨幣計算的實質人均GDP 線。兩地1965年的數字定為100以便比較。圖中顯示,1965-2010年這45年內,新加坡大約年均較香港多增長1.35%。新加坡人和我們如果在1965年同樣有100元,到了2010年,將會分別變成1,167元和655元。新加坡的人均實質GDP較香港多78%。

 

新加坡的公營房屋「組屋」可自由買賣,交投活躍(見9月7日本欄),無須承擔香港無論是租住公屋還是居屋無謂的社會福利損失。45年算下來,這筆帳十分驚人。單單這一點就足以解釋兩地GDP實質人均增長率大部份的差異。同一圖裡附設香港在兩種可能性下實質人均GDP成長率增幅的推算,年成長率分別假設為0.5%和1%。

 

即使是年成長率1%的第二種可能,說不定也低估了不讓公營房屋自由租賣對社會的損失,因為只考慮到不讓住戶享有地價升值的靜態損失(static loss),不包括動態損失,亦即住戶有較多的資源時,會用來提升個人和其他人的生產力以取得成長。

 

然則怎樣才最符合社會公義呢?

 

公營房屋住戶若不能自由租賣單位,單位所損失的內在價值須由全社會分擔,納稅人也無法倖免。大筆損失利上加利,長年累月虛耗公共資源。這相當於中上家庭拿出500元的資產幫助基層家庭,但只讓其用來居住。地價的部分虛耗掉,沒有人用得上。由於資源的用途受限,施助的中上家庭和受助的基層家庭收入都有所損失。

 

開放市場後,受助者可分享到部分本來虛耗的地價,從而運用這項資源,最終自己和施助者的收入都有所增加,達致雙贏。施助者多走一步,受助者也就可以反過來回饋施助者,會否更符合社會公義?

 

顯然,如果能夠為所有人提供較多資源、讓大家有更多選擇、改善社區,是我們希望看到的。這些正是上個世紀研究公義的哲學家,關注的核心問題。John Rawls關注扶貧,故依賴資源多寡; Peter Nozick則關注維護個人的權利和主張自由的選擇; 而Michael Sandel首要關注如何通過社區實現社會公義。

 

對拙作另一個回應的焦點是津貼的多少和形式。

 

公營房屋市場要交投順暢,住戶出售所住的單位後,還要能夠另購單位,否則很少住戶會出售,難以成交。故問題不在於住戶是否想賣出買入來賺錢,而是能否形成真正的市場,而不是像現在那樣,市場只有名義上的作用。如果售樓所得大都要上繳房屋委員會,住戶憑餘款不足以另購單位,也就無市場可言。

 

以下試設想三個補地價的方式,作為討論的基礎。為了簡化問題,暫時擱下居屋與租住公屋或未來新建單位的分別。

 

方案一:基本上沿用現行的辦法,「居屋」和「租者置其屋」單位的住戶有權在任何時間補地價買下單位。舉個例,王先生在1985年購入「居屋」,住滿規定的10年(現已縮短到5年),也就是1995年或以後,可隨時補地價放售。

 

王先生等到1999年,看準樓價跌到谷底,在低位上補了地價。但手頭的錢還差一些,於是將單位以3%的實質年利率,也就是1980-2010年扣除通脹後的實質平均按揭利率,按给「幽靈銀行」,講明出售單位後,連本帶利清還。他與行方協議的「期權」長達50年,換言之,在50年內隨時可賣樓還錢。他用向銀行借來的錢補繳了地價。

 

但目前一般銀行擔心基層家庭的信用,不願意以這樣長的年期放款。這在經濟上稱為「資本市場缺陷」(capital market imperfection)。因此,上文把這種銀行稱為「幽靈」。

 

政府最適合擔當這個角色。王先生有「政府銀行」貸款,就可以在他認為最划算的1999年補地價。其後在2008年轉售單位時,只須對房委會補繳1999年的地價另加9年實質年利率3%的累計利息。由於市場實質年利率是3%,政府並沒有提供利率津貼。如果王先生不幸選錯時機,行使期權後樓價回落,那就只能暫時住下去,靜待下一個升市。但情況不會比現在更差。

 

這正是現行補地價的做法。只不過請政府多走一步,肩負起「幽靈銀行」的責任,糾正基層家庭貸款困難的資本市場缺陷。王先生既已有權隨時補地價,政府何不送佛送到西?

 

放開公營房屋市場,對社會包括納稅人,都有好處。政府收取的實質利率即使低於市場的3%,也說得過去。因為現在公營房屋市場的交易極其有限,納稅人很難收回未付的地價。

 

方案二:將待補的地價固定在當初買入單位時的水平。上述的王先生須補繳的是1985年的地價而不是方案一的1999年地價。一旦補了地價,「政府銀行」也就可以幫王先生一把。如果1985年適值市場谷底,王先生運氣很好;但若樓價正值巔峰,那將是一場噩夢,王先生當初可能根本不會接受這個單位。

 

方案三:將待補的地價固定為合資格住戶入息上限的某個倍數。好處是住戶無須揣測、排除風險;壞處是隨意定價、固定不變,每當市場波動,可能大幅偏離市值。但一如方案一和二,選定計價方法後,由政府擔任「政府銀行」。

 

至於今後新建公營房屋的地價,可以考慮方案一或三。現有居屋和租置單位較適合採用方案二或三。我個人傾向新建單位用方案一而現有單位用方案二,避免方案三的隨意性。但我不會堅持這種觀點。

 

政府以折讓價出售單位,但扣下部分地權,這實際上是歐洲封建時代的做法,有點像莊園主對農奴說,你的子孫萬代都是我的奴隸,只能住在我的莊園裡,休想離去。有了「幽靈銀行」的話,住戶最多不過是交3%的利息而已。

 

香港土地開發的的曲折關係

 

香港早期有三個因素導致公營房屋膨脹。一是戰後新移民湧到,令人口由1945年的60萬激增到1951年的230萬。二是自1947年起對戰前舊樓實施租務管制,造成了災難。三是戰後初期港府抗拒發展。當時房屋需求激增,但限於政策,戰前舊樓無法拆建,凍結了私樓的供應。

 

戰後港人回流,為了確保一直留居本地的港人有棲身之所,當局頒佈租管作為臨時的措施。不料內地爆發內戰,國民政府崩潰,難民蜂湧而至,租管變成長期的措施,後患無窮。

 

1947那一年,立法局內代表地產和商界利益的非官守議員不滿政府妨礙私樓發展,呼籲撤除非必要的規管。但局內官守議員佔多數,非官守議員縱使全體投反對票也無濟於事。

 

這項爭議意義深遠。政府壟斷了全港的土地,引入諸多批地限制、以《建築條例》來審核發展計劃,任何發展都要大量徵詢官方,無法滿足房屋的短缺,地價以至樓價和租金都隨著上漲。

 

當時的非官守議員很想作點補救。但Alan Smart教授寫道:「由於技術原因、官僚的利益、懷疑發展商只是炒家、擔心庫房收益、在市鎮規劃和建築標準上做了承諾、官員擔心勞工大眾被貴租和低標準(的居所)盤剝等各種原因,政府抗拒這些壓力。」(第38-39頁)

 

後來眼看市區無地可供發展,政府遂想到清拆寮屋區這個淺見的政策。住戶獲配入住政府興建的「徙置區」,但寮屋居民的權益受忽略。徙置計劃發展迅速,很快就成為永久性的大規模公營房屋計劃。市區舊樓的租戶很快就曉得與其乾等私樓落成,倒不如遷往寮屋搏取徙置。

 

1953年也就是徙置計劃推出前夕,全港有30萬寮屋戶,約佔人口一成。但十一年後的1964年,倍增至60萬戶,佔人口兩成。公營房屋備受讚許,但其實只是政府愚昧在先、事後被迫補救的產物。

 

期內政府很少批地作私人發展用。1945-58年,市區批地不超過200英畝。其中公開拍賣的不夠30英畝,其餘都是私人批地,主要供非牟利用。1958年除夕,英文《南華早報》特地在社論裡敦促「政府拿出地皮賣給建築商以解決房屋短缺,因為很多寮屋戶負擔得起一般的住處。」

 

當時的發展商也搭建寮屋租賣,對象包括無法忍受舊樓髒亂和搏取政府徙置的市民。官員認為樓價和租金太貴,但其實寮屋戶負擔得起。

 

當時雖然租貴、住得擠、設施不足,市場到頭來還是收納了湧到的移民。由於舊樓租管和官方限制發展,發展商難以興建新樓,轉而在官地尤其是農地上僭建寮屋,其間不乏多層的鋼筋水泥樓宇。高峰期內,全港有逾千發展商既合法建造新樓,又僭建寮屋。兩個市場的差別只在於用地和施工是否獲批許可。

 

發展商被指加劇寮屋問題。但徙置計劃的官方立論何等虛偽:「透過徙置計劃,我們正在打破『敲詐勒索』……。若能讓市民獲得租金公平的棲身之所,又能在真正的大規模上達成,就可以徹底剷除這種令生活費高企的『敲詐勒索』。」(《Hong Kong Hansard》(香港憲報),1955年3月2日,第40頁)

 

利馬:另一條路

 

大量移民湧到市區時,除了大量興建公營房屋,還有何良策以滿足需求?秘魯經濟學家Hernando de Soto有關首都利馬寮屋戶的對策,很值得香港現階段參考。

 

1940-81年,秘魯人口由700萬增至近1,800萬,平均年增2.3%。其中利馬增幅特大,由大約60萬增至460萬,也就是7.6倍。首都佔全國人口的比重由8.6%增至26.0%,其中移民數目由30萬增至190萬,佔首都新增人口很大一部分。

 

但利馬市民敵視流入的農村人口。政府協助農村發展,目的在於就地改善農民的生活,免得其進城。大家希望把文明帶給農村,而不是讓農民進城受教化。

 

秘魯政府的規管本質上有利優勢群體。移民湧到後,這種歧視尤其突出。為了壓制移民,利馬更索性禁止建造廉價屋,對他們關上房屋、教育、求職、營商的大門。

 

移民只好退而思其次,在不受法律保障的「非常規」(informal)環境下生存,例如在市區邊緣僭建寮屋,當無牌小販,就像香港戰後。

這些移民並非罪犯,而只是被規管制度剝奪了權利,不得不在法外營生。1980年代後期,這類「非常規」(informal)人口佔秘魯經濟活躍人口的48.0%即近半數,佔GDP 的38.9%。非常規經濟佔全國工時的61.2%。他們的社區取自法外、建於法外,與常規社會的發展過程剛好相反:先佔土地,進而建屋,最後才獲頒業權。

 

Hernando de Soto估計,利馬在1960-84年間搭建的非常規房屋佔全市住所42.6%、居民47%,全部重置成本要花83億美元。同期內,常規經濟在房屋上的公共投資,連同中產屋也不過8.6億美元,只是非常規投資的10.4%。

 

非常規置業爭取產權之路

 

De Soto發覺,非常規居民區裡的生活並非像外人想像的雜亂無章甚至無法無天。區裡的社會關係自有一套法外準則。有各種居民組織主持大局,確保治安和穩定。

 

只要看移民取得物業的過程,就可見非常規居民區的秩序。移民有兩種方法取得土地:非法購買農地或進佔官地。有組織的佔地有漸進的也有暴力的,由100人到40,000人不等。整個行動由工會、律師、商人、政客等佔地專家在幕後策劃,涵蓋運作、組織、政治、法律、宣傳等各層面。進佔者先彼此議定合同,講好如何建立、劃界和分配想要進佔的土地。一取得土地,就立即成立管治組織。

 

育兒中心、公共廚房等生活設施隨即設立。與此同時,徵求鄰區的小巴商會,將路線延伸到新居民區。街上開始有熟食小販,建材和日用品店鋪也陸續開業。居民成立糾察隊來維持治安和秩序。為了獲得高層人物的支持,這類新區也經常以總統夫人或權貴的名字來命名。

 

這初步建立了居民對土地的權利,但只屬個人建於法外的「期望業權」(expectative property right),純屬暫時性。要到政府對非常規居民區成員頒發確切的所有權,或假以時日,居民組織有能力像國家那樣捍衛權益,居民才獲得常規的地位。

 

非常規居民區要取得地契 (title to their lots)、融入城市,不用說相當困難。居間要過多達159個行政關卡,de Soto估計平均需時20年。屆時,居民靠進佔得來的住所才會有較多的安全和穩定。但即便如此,也不等於完全融入了常規的法律系統--而只能說是政府破例認可。不過,居民仍然十分珍惜,視為在住處和區內加大投資的決定性因素。一句話,資產越安全則投資越大,反之亦然。

 

Do Soto研究了利馬37個非常規居民區,發現擁有全部合法業權的建築物,平均市價是無業權建築物的九倍。故單靠「期望業權」不足以令居民在住處和區內大筆投資。居民要既能夠又願意多投資至少九倍,才能從常規的法律系統獲得某種保障。

 

這些進佔的土地和地面上的建築物業權不明,法律地位脆弱,無法合法地售租。住戶不得不用昂貴的措施來預防萬一。要出售物業就更是困難。

 

由於非常規地區的物業不能連土地出售,轉手時只能說是轉移建築物,不包括土地。而且由於不具備業權,而法外的準則慣常保障條款制訂者,這類轉讓須經區內居民同意。買家要能證明自己會信守該區的進佔合同與附帶協議。

 

租用這類物業同樣很棘手。非常規居民擔心租客入住後,官方會承認住客擁有土地,故往往假裝租客純屬寄住,而業主也都住在屋子裡。

 

De Soto的研究在拉丁美洲和對全球影響深遠。不少國家設立研究中心,專攻非常規人口。秘魯政府採納了de Soto的建議,對所有的非常規區居民送出地權與屋契,讓他們即時融入常規合法的經濟。利馬半數人口一夜間獲得了業權,隨即在住所和本身的社區上大力投資,簡陋的居民區很快就改天換地。國家經濟得以持續復蘇和成長。

 

秘魯百萬計的非常規居民納入常規的經濟後,動搖了恐怖主義運動「光明之路」(Shining Path)的群眾基礎,社會趨於穩定。

 

菜園村與新界東北

 

針對香港政府的「新界東北新發展區」(North East New Territories New Development Areas)大計,反對回收土地興建三個新市鎮的聲浪相當高。關鍵在於新界原居民與非原居民不同的權益。去年菜園村收地興建廣深港高速鐵路時,也有同樣的衝突。

 

問題在於地權(land ownership)。原居民擁有本村的地皮,兼具地權和屋權。同村的非原居民類似香港早期的寮屋戶,住在官地上,但不擁有地權。寮屋戶只要不在地面上加建,政府對於其佔地不為已甚。加上新界很多地段偏遠,政府不急於收地發展,幾十年來都不存在清拆徙置的問題。有些非原居民向鄉紳買地,但交易時並無明文記錄。新界非原居民及其土地的關係,與秘魯的非常規人口「佔地立村」大同小異。

 

原居民的地權受《基本法》等法律保障。政府若收地,他們有權獲得至少是市價的補償,包括另覓地點、保存生活方式。因此,他們支持政府收地。

 

但同村的非原居民少了這項保障。他們的物業沒有地契,故要麼是法外的寮屋戶,要麼是不連地契的農地買家。這與利馬的非常規居民基本相同。新界非原居民若被政府收地,最多只會獲得有限的賠償(菜園村非原居民每戶獲賠60萬元)或獲配市區公屋居屋。今天非原居民面對的選擇,類似1950年代石峽尾大火的災民。新界非原居民只能獲得這點補償。

 

秘魯非常規居民進佔土地時,有專長佔地的團隊協助組織、擬定合同、入住安頓、維持新區的秩序、爭取「期望業權」。香港今天也有各種政治和社會的倡導者隊伍,涵蓋了不同的價值觀。有的反對政府,有的捍衛鄉村生活方式、反對城市化,有的抗拒內地和內地人「蠶食」香港,有的甚至要求香港成為「城邦」。其中不少是政壇人士以及政界新秀。

 

菜園村和新界東北的非原居民往往已住了幾十年。他們佔用官地一直獲政府容忍,就像利馬近郊的非常規居民區。非原居民在住處上投資不少,很多住得相當寬敞。他們熟悉村子的環境並且富歸屬感。

 

對於這些非原居民,把他們搬到市區的公營房屋,是否能補償他們失卻家園的損失?目前的公營房屋不具有完全的業權,公屋居民只是租戶,居屋居民轉讓單位要補大筆地價,只是「半吊子」的業主。由於資助房屋只提供居所,不提供資產,市民獲配的單位並無增值的潛力。

 

若此,非原居民與原居民對發展新界態度截然不同,也就並不奇怪。兩者的差別在於政府認可的業權。香港今天村屋非原居民的「預望業權」與早期的市區寮屋戶有別。政府想要發展新界東北以至其他地區,必須改弦易轍。要麼學秘魯,承認村內的非原居民有同等的業權;或者學新加坡,為非原居民提供較佳的補償。下週我會講講新加坡方案。香港若一成不變,今後收地發展所涉及的交易成本(transaction cost)代價必甚高,而且加深社會的分化。

 

各派近日在新界東北諮詢會上比拼聲浪甚至當眾扭打,更有人打出英國治港時的旗幟。不論舉旗的人士是否真的忠於以前的殖民地政府,類似的姿態也見諸秘魯。為了爭取高層的支持,進佔區常套用總統夫人或權貴的大名。古今中外都不乏政治性的演出。秘魯花了六十年、飽受恐怖運動之苦,方才改變政策。

 

夾在新加坡之路與利馬另類途徑之間

 

秘魯首都利馬和香港的寮屋、棚屋區都是外來人口湧到的產物。利馬的外來人口受城市人排擠,無法在常規經濟裏棲身營生(見上周本欄文章),被迫擠在貧民區裏;香港則因為早期政策錯誤,對戰前舊樓實施租管和敵視發展,把一些外來人口趕到寮屋區去。

 

寮屋區在利馬和香港的市區邊緣遍地開花,利馬的貧民區大到最終容納了全市過半的人口。非常規經濟的規模與常規經濟等量齊觀,秘魯當局從未用公營房屋計劃來安置非常規人口。經過長期的政治角力,非常規居民區才獲得政府容忍;直至當地著名的經濟學者Hernando de Soto的研究發現指出,不讓寮屋戶享有住處及其社區的權利是何等愚昧,寮屋戶才獲頒地契,融入常規的經濟。

 

戰後寮屋如春筍

 

這項決定大有經濟理由。秘魯的寮屋戶非法進佔官地後,幾十年來在其上建設經營,有些寮屋戶非法買下農田,建立成安樂窩,他們的業權也獲得認可;讓佔用官地辛勤建立家園的寮屋戶成為業主,得享全部的業權,對社會總體有好處。

 

香港處理寮屋的辦法大有不同。戰後人口激增,寮屋區如雨後春筍,可以建屋的土地買少見少;後來連興建廠房的土地都沒有,直接威脅就業。政府實施租務管制,令市區舊樓難以拆建,情況更是雪上加霜。為了清拆寮屋來騰出土地發展,徙置計劃便應運而生。

 

這一來,舊樓的租戶大舉遷往寮屋區以博取徙置,寮屋的數目更一發不可收拾。徙置計劃最終演變成大型的公營房屋計劃,涵蓋了半數人口。

 

香港分配公營房屋有兩個互相角力的準則。起初的徙置計劃只是讓清拆戶上樓棲身,由於是政府收地,寮屋戶毋須通過資產審查即獲配單位;後來加入資產審查的準則,主要是面向貧窮但不涉及收地的市民。用公營房屋來資助無產者,增加了政治和道德理據。

 

香港早期的寮屋戶放棄對住處和官地的佔住權以換取資助單位,但秘魯寮屋戶一直沒有放棄佔住權,並通過抗爭,最終迫使政府承認他們的這些權利;香港自菜園村事件以來,新界鄉村的非原居民也有類似的訴求。

 

香港寮屋戶通常獲配出租公屋,但即使獲配居屋,要補繳大筆地價才能在自由市場上出售,其真正的價值也備受貶抑。由於居屋轉手的限制,難怪菜園村居民不接受運輸及房屋局局長2011年1月16日提供的安置條件。

 

他山之石可以為錯

 

應對人口增長的房屋需求,利馬、新加坡和香港各師各法。港、星清拆貧民區,大建公營房屋,利馬的貧民區是非常規經濟的重鎮、恐怖運動的溫床。

 

秘魯採用本國經濟學者de Soto的建議,對貧民區住戶送出地權,讓其保有土地的溢價,轉讓時不受限制而且免稅,由此強化了私有市場經濟的基礎、穩定了政治制度。de Soto有關著作初版的副題是The Silent Revolution in the Third World(〈第三世界的無聲革命〉),但第二版的副題改為The Economic Answer to Terrorism(〈經濟學對恐怖主義的回應〉)。

 

港、星則選擇清拆貧民區,把住戶遷往官方建造的大廈,但新加坡讓住戶保留地皮的溢價,成為真正的業主;國民由於普遍享有物業,故強烈支持政府,通過政策來維護自己的物業。

 

香港清拆貧民區遠不如新加坡快,但關鍵是不與公營房屋住戶分享地皮的溢價,住戶只是租戶或名義上的業主,出租或出售單位諸多限制,只是所住單位和房屋委員會的屋奴,住戶訴求山積,變成慣性針對政府。與此同時,公營房屋的土地被長期凍結,住戶只能借來棲身,別無用途。佔人口近半的公營房屋住戶不享有業權,令市民陷於有產與無產的對立。

 

自命社會主義的新加坡牢牢地打下全民私有資本主義經濟的基礎。在這方面,以私有資本主義經濟而自豪的香港在基層上薄弱得多,是為香港近年眾多煩惱的根源。

 

說到底,新加坡的做法與利馬基本相同:讓幾乎所有的市民都成為業主;差別的只是:利馬的寮屋區是居民自己建造的,新加坡的組屋則由政府包辦,是以新加坡的外觀齊整得多。

 

環顧全球,清拆寮屋都是激發怨恨的酷政。香港的對策是讓清拆戶「上樓」。

 

香港房委會如果不要求居屋戶大筆補地價,一年前清拆菜園村和現在就新界東北發展計劃對非原居民提供居屋,會吸引得多,但可惜墨守1960年代定下的房屋政策對發展新界造成窒礙。

 

政府說,新界東北發展計劃其實早就開始諮詢,但現在的非原居民卻認為受到忽視。如果兩種說法屬實,那也就是說,當初只諮詢過原居民,非原居民的訴求於去年發生高鐵、也就是菜園村事件時才湧現。

 

儘管政府對原居民權益的認可度遠高於非原居民,但諮詢他們也花了很長的時間。這裏顯然存在改善的空間,以降低新界東北發展的交易成本,關鍵在於增加新界村屋「所有」居民權益的清晰度和認可度、提供較佳的保障與平穩度,並於必要時提供更為吸引的補償。

 

四個步驟創造市場

 

想糾正問題其實並不難。以下試提供四個步驟作為參考:

 

一、就所有或至少大部分現有的租住公屋單位,強化「租者置其屋」(Tenant Purchase Scheme,縮寫TPS)計劃,按單位當初發展的成本售予住戶。待繳的地價按單位落成時的市場估值加以折讓,而不是以市場現值或單位他日轉手時的市價計算。

 

二、現有居屋單位的轉手方法基本上與租住公屋看齊:待繳的地價按單位落成時的市場估值加以折讓,而不是以市場現值或單位他日轉手時的市價計算。

 

三、今後落成的所有公營單位都讓用戶選擇租住或購置。單位購入後至少持有五年,始可在市場上放售或放租。單位定價以發展成本為準,另加「概念(notional)地價」。所謂「概念地價」應具備津貼成分,讓合資格的家庭能夠負擔。例如,每月供款應少於家庭申請公營單位入息資格 (income-eligibility)的一半。除津貼售價,供款方法也盡可能寬鬆,例如先繳一成首期,其餘九成透過銀行,以三十年的按揭攤還。

 

這三項建議應該可以為公營房屋單位創造有效的市場,撤除租住公屋和居屋之間的屏障,同時透過地價,為想置業的家庭提供明確的津貼。這些新措施有助於重建近十年來消失於無形的置業階梯,對剛步入社會的一代尤其重要。

 

中國農民入城爭取戶口

 

香港公營房屋的經驗或可作為內地的借鏡。農村居民自1980年代起湧到城市打工,租屋群居,抬高了城市租戶的比例。但開放三十年後,愈來愈多農民工想由城市的臨時居民變成「永久居民」,改用城市戶口,以城為家,享有較農村為佳的福利。農民工向城市轉移大大加快了全國的經濟發展,但如何理順農民工變身城市居民的過程,是中國繼續邁向現代化和長遠穩定繁榮的一個核心問題。

 

低收入家庭之所以貧窮,因為父母找不到好工作,子女進不到好學校。加上銀行不願意對低收入者低息放款,令他們貸款無門,難以創業、保障儲蓄和投資生利。

 

當城市擴展時,低收入家庭想累積財富,最方便的是置業,將全家的儲蓄押在物業上,讓其市值隨地價而上升;投資物業所需要的知識相對最少,即使無專長、受教育不多也可以應付。物業是一種儲蓄,家中急需大筆款項時,可隨時按給銀行,還可以確保退休後老有所養。以物業作為儲蓄,市值視乎物業所在地段有多繁榮。這一來,個人利益與對社區的承擔也就相輔相成,所謂社會好,自己也好,反過來亦然。

 

內地經濟連年飆升,帶動家庭和個人收入激增,但金融市場尚未完全開放,更遑論成熟。供中低收入人士投資、保值的可靠資產極少。年收入增加得愈快,儲蓄的實際價值與家人生老病死各種大筆開支增長的速度,相距愈遠。

 

沿海夫婦熱中置業

 

不久前,美國耶魯大學教授Deborah Davis就中國內地城市居民的婚姻行為在香港大學作公開演講。她發現,沿海大城市的年輕夫婦對婚前置業比香港人更熱中。為了幫子女名副其實成家「立室」,新人雙方的父母都不惜獻出儲蓄。置業視為邁進人生新階段的必經之途。

 

隨着更多農民工到城市定居,傳統的家庭和鄉里的支援會逐漸淡出,有必要代之以新型的社區和社會經濟支援,自置居所與房屋市場正是一種核心的價值基礎,令現代化的過程得以持續和穩定。

 

新加坡的組屋政策容許充分的租住和買賣自由,維持活躍的市場,值得參考。但香港的公營房屋仍只限於讓市民「有瓦遮頭」,未能成為基層家庭儲蓄保值的管道,令更多市民得享都市擴展所帶來的繁榮。基層家庭無從置業,也就不容易應付家人生老病死的重大開支,更遑論把握發展的機遇。

 

香港回歸十五年,總的來說日趨繁榮,近年更有加速的趨勢。但中低收入家庭未能分享,相信是很多人痛恨「地產霸權」的原因。問題其實出在設計失誤的公營房屋政策。

 

國家的「十二五」計劃決定大量興建「經濟適用住房」。但以香港和新加坡的先例看,必須為置業安居和公營房屋提供妥善的市場制度,否則只怕如香港般,引發大量怨氣。

 

參考文獻

 

Hernando de Soto, The Other Path: The Economic Answer to Terrorism, Basic Books, New York, 1989

 

Alex Josey, Lee Kuan Yew: The Crucial Years, Times Book International, 1968

 

T J S George, Lee Kuan Yew’s Singapore, Andre Deutsch, 1973

 

Alan Smart, Making Room: Squatter Clearance in Hong Kong, Hong Kong University Press, 1992.

 

Alan Smart, The Shek Kip Mei Myth: Squatters, Fires and Colonial Rule in Hong Kong, 1950-1963, Hong Kong University Press, 2006.

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