過去數周我探討關於香港房屋困境的根源,發現問題癥結在於擁有自置居所。香港現時有52.1%住戶擁有自置居所(其中36.2%為私樓、15.9%為公樓),香港須制訂今後十年以至其後的長遠房策以解決住屋,以及與之息息相關的政治和經濟問題,以「八成住戶擁有自置居所」作為中心目標,應足以解決房屋問題,且同時建立良好的政治和經濟環境,相信可在十年內達成。

 

我所謂的「自置居所」(homeownership),是指持有所住單位的全部業權 ,可在公開市場出售而毋須補地價。目前的「居者有其屋」(HOS,居屋)和「租者置其屋」 (TPS,租置)單位轉手要補繳大筆地價;合作式(co-operative)單位,包括政府和房屋協會興建的,也限制轉手。但私人樓宇沒有這種限制,居屋和租置單位一旦補繳地價,即歸類為私人樓宇,不再受轉手限制。

 

一個增加自置居所的長遠房屋策略,應該有一個中心目標,解決五個基本問題,中心目標是讓市民擁有自置居所。

 

要解決的五個基本問題是:一、滿足市民對可負擔價格的住屋需求;二、就以住屋作為儲蓄保值、社會進階的關鍵作用作出回應;三、盡量降低物業市場定期形成泡沫的制度性風險;四、確保土地和物業發展與香港須與內地和全球雙重融合的經濟策略相輔相成【註一】;五、認識到今後長期內,賣地仍然是庫房的重要收入。

 

為何要增加自置居所

 

香港經濟長期持續成長,社會富裕,所處的亞洲更迅速崛起,本地和外來的物業需求強勁。長遠來說,物業價格增長得快過建屋的速度。香港作為全面開放的經濟體系,與全球的金融和貨幣系統緊密融合,容易遭到外來的宏觀衝擊,令樓價大起大落;市民沒有物業以保值的話會很吃虧,若把畢生儲蓄押在物業上,風險不小。

 

香港作為中國的特別行政區,行使普通法,高樓價是這種獨一無二的地位與內地崛起的產物。內地繁榮推高了香港土地的價值,但對基層市民造成不利因素,處理不當的話,會影響到香港經濟同時與內地和全球市場融合的能力。

 

值得注意的是,中國內地在1949年關上大門後,整整一代人冒着前景不明的風險,由內地來港默默奮鬥,造就了我們這個完全融入全球市場的成功經濟體。不過,當內地在1979年再度開放,令港人除了與全球經濟融合,也要與內地相結合,須再度調適。在這個過程中,港元與美元掛鈎的聯繫滙率更不時加添了困難。加上七百萬人應付這項調適的能力不同、運氣有別,有些市民感到不安全。要明白港人的這種心情,才會了解為何回歸後,香港從內地獲得不少好處,但一些市民不但不領情,反而萌生怨恨。

 

自1950年代起,政府即成為房屋的主要供應者,但市民仍繼續力促政府提供房屋,那不僅是要求棲身,而是反映出他們對香港的未來深感不安。他們對就業、家庭、未來的生活方式、退休保障、醫療、子女的成長、環境和傳統、鄰里關係等各方面的憂慮,在在都顯示了缺乏安全感,無力置業只是其中的一種,但令這種不安全感大大升級。

 

有樓並非萬事足,但頗能消除一些恐懼,讓市民有多一種資源來應付生活上的某些問題。

 

市民在居所與置業方面欠缺安全感,並非獨見於香港。新加坡獨立前夕,同樣存在這種不安全感。李光耀領導的人民行動黨抓住了問題的核心,當機立斷。

 

為免社會分化,形成「有產」與「無產」的兩元對立,政府應協助永久性居民,特別是境況較差的家庭自置居所。這不僅是讓普羅大眾得以安居,更可以讓全民分享香港的未來,因為以目前的樓價,很多市民都難望置業。

 

香港社會以往充滿信心、穩定團結,政府若能以上述方式協助市民自置居所,會就重建我們熟悉的社會而邁進一大步。長遠的房屋策略的中心目標,應是讓八成住戶擁有自置居所,但如何達致此一目標?

 

港人港地資助房屋修訂版

 

政府從前也曾為自置居所制訂目標。1984年的政策文件《公共房屋編配政策》以「六成市民置業」為目標;1998年的政策文件《十年建屋計劃》更把置業目標提高到七成。但一晃眼將近三十年,連六成的目標都未達到。根據2011年的人口普查,全港有236.9萬住戶,其中85.8萬戶擁有私人樓宇,37.7萬戶「擁有」公營房屋,分別佔總戶數36.2%和15.9%,合計52.1%,實在不足自喜。

 

不只於此,其中三分一的所謂「業主」還未補地價,最多只是半吊子。日子愈久,問題更複雜。再過二十幾年,早期落成的居屋將會老化,但住戶只有部分業權,無權拆卸重建,負責任的政府屆時沒有選擇,只好介入,必要時甚至要接管整個重建過程。若此,究竟在居屋計劃下,業權代表什麼?

 

香港的住屋問題亟須解決,作為一個有效的長遠房屋策略,我建議第一步把現有的出租公屋(PRH)和居屋兩種計劃結合為一個香港居民專用的「資助房屋計劃」(Subsidized Homes Scheme, SHS)。

 

一、資助房屋計劃的單位(簡稱「資助單位」)可由政府提供,也可由房屋委員會營運,或與房屋協會協作。

 

二、資助單位的租金與售價定在低收入和中低收入家庭可負擔的水平。資助房屋計劃會一直營運到不再有合資格的申請者為止。

 

三、合資格的住戶可選擇租用或購買資助單位,不再分為租住公屋和居屋兩種不同的計劃。

 

四、申請資助單位時若選擇租用,入住後仍然有權買下本身的單位,或選擇另購新近空置或新建而非所住的單位。

 

五、購入資助單位頭五年,不得在公開市場上出售。

 

六、資助單位的租戶必須是合資格的香港永久性居民。

 

七、政府持有的資助單位只賣給香港永久性居民。但港人買下單位住滿五年後,可以在公開市場賣給任何人,包括外地人。居住期間的地價升值帶來的資本增值悉數歸於賣家、也就是資助單位的業主。

 

八、以新的計價辦法結清現有居屋的待補地價。這至少有兩種可能:

 

(a)方法一:按居屋買入時的市價估算地價,然後以七成計算【註二】。居屋本來就是作為資助房屋出售的,現在完全有理由以此折讓補繳地價,待補的地價應收取居住期間的利息。但這項貸款可以由政府出面擔保,幾無風險,應按特惠利率計算。

 

(b)方法二:用合資格住戶收入標準的某個固定百分比,乘以三十年作為物業的價值,用這個價格減去當初居屋的賣價作為待補的地價,並以特惠利率計算這個差價的利息。

 

九、現有的出租公屋全數以類似租置計劃的方式售予租戶,但以新辦法計算售價。

 

(a)可採用類似上述(八b)的方法。

 

(b)此前售出的租置單位可用類似(八b)的方式結算待補的地價。

 

十、以類似(八a)或(八b)的方式放寬對合作式單位的轉讓限制,包括政府和房屋協會興建的。

 

我建議的「資助房屋計劃」甜頭多、易享有、社會成本不高。第一,可出售餘下的租置單位(約有6.34萬個);第二,可把租置計劃後落成的公屋(約有28.1萬個)賣予住戶。這兩個步驟合計,可以使置業成數提高14.5%,令公私樓業主合計佔戶數的66.6%,直逼1998年訂下的七成目標。

 

第三,未來十年所有落成的公營單位都納入資助房屋計劃,即使置業比例每年只提高1.3%(以2011年全港236.9萬戶計算,這相當於31,656個單位),亦可輕易在2023年達到八成置業的目標。港夢可圓!

 

第四,2011年公屋餘下的單位(37.36萬 = 71.8萬 - 6.34萬 - 28.1萬)可轉作資助房屋計劃,用作租置或重建均可。再加上私樓方面的置業比率,應該很容易在十年內突破八成置業的目標。

 

港人不願當半吊子業主

 

就概念上來說,重建餘下的公屋甚至可納入市區重建計劃。為了授權重建,可以對整個屋邨或其中幾棟樓的租戶釋出所住單位的業權,方便這些業主集體商討重建;條件是重建後,原租戶各獲配一個單位。至於重建所需的機構和制度,留待日後探討。重建的成本和租戶所需的中轉房屋,可以由租戶釋出的地價來融資,整個過程由租戶融資,不費納稅人分毫。

 

港人想有樓,是覺得前景難料,須有資產傍身,但買不起私人樓宇,於是抓住公屋和居屋,借這個階梯來謀求晉升。可是,居屋和租置單位要補繳大筆地價才能在公開市場上出售,在這個階梯爬到頂,也只是半吊子的業主。這就是港人日思夜盼想得到的嗎?更重要的是,香港可以長此下去嗎?

 

下周是本系列的最終篇,我將探討影響自置居所的另一因素  ––  土地發展,以及增加自置居所對社會的廣義裨益。

 

註:

 

註一:有關「雙重融合」的論述詳見王于漸著《香港深層次矛盾》,中華書局(香港)有限公司出版,2012年。

 

註二:這是第一批居屋單位落成時提供的折讓率。

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