上周谈及政府的长远房屋策略应以增加自置居所为目标,并建议把现时的公屋(PRS)与居屋(HOS)合并成为「资助房屋」(SHS),让现租户直接购买。

 

今天我会探讨增加自置居所的广义裨益,以及如何处理另一个影响自置居所的因素 –– 土地发展与供应。

 

「资助房屋」计划的业主会更能适应香港未来持续的演变。香港今后会继续跟随外围的变动而演化,但资助单位的市值紧贴经济,保障了业主的积蓄。业主有资助单位的地价傍身,更能抵御商业周期的冲击。

 

面临抉择 备受掣肘

 

每个人的一生都面对很多重大的抉择,例如是否在本港跨区甚至远赴外地工作;为子女选择学校;储钱留学;筹资创业;资助子女买楼;支付超出保险的医疗费用;退休后帮补开支;留下资产给子孙……;拥有物业的话自然有较多的选择,日趋普遍的夫妇离异亦增加了对房屋的需求。

 

但公屋和居屋住户面对上述的抉择时备受掣肘:一、无法按需要迁居;二、 不享有或只享有小部分的单位业权;三、即使有需要,也不能自主地出售单位。

 

变革的是「资助单位」的住户享有全部的业权,持有大笔资产,在不同的人生阶段中,可以按本身的喜好就消费与投资作较佳的抉择;更重要的是,「资助房屋」其下的土地本来就是用来兴建公营房屋的。让住户享有这些好处,不花费纳税人分毫。

 

「资助房屋」计划不仅让住户获得经济保障、在社会上晋升,也有助于解决其他迫切的社会问题。

 

一、住户可发挥单位价值

 

资助单位的土地是宝贵的资源,交由住户来运用,可充分发挥其价值,由此溢出的经济效应令全民受惠。2011年,公屋户和居屋户分别占全港住户的30.30%和15.90%,合共46.2%。让全港近半住户的土地价值投入市场,所释出的资产当以万亿元计。作者先前进行的估计显示,本地生产总值(GDP)可望年增0.5至1.0%。这一因素即足已说明为何让资助房屋住户享有全部业权的新加坡的GDP成长率历来都比我们高。

 

正如上述,把资助单位的土地价值释放给住户不费社会分文。这些土地兴建了公屋和居屋后,资产已经冻结,以住户可负担的成本下放给住户,让土地发挥更大的经济作用,对全民都有利。当所有的公营单位都由住户拥有全部业权,香港也就享有一个市民共享的物业资产组合,对社会来说价值更高。虽然为了资助住户,政府释出地价时有所折让,但库房也从这项资产转移中得益。长期以来,居屋户和租置户绝少补缴地价,库房几毫无所得。

 

二、有了鱼竿自己钓鱼

 

一个立竿见影的好处是,毋须动用公共开支就解决了房屋问题,更为库房带来收入以应对其他迫切的需要,包括改善医疗、为下一代发展教育、补助基层长者、增加对弱势社群的照应。

 

有八成市民拥有居所的话,更可大大改善社会上晋升的机会。一般人初出道时,很难说服雇主和商户给他们机会,即使勤奋有能力也不易出头;父母若资源不多,子女晋升的难度就更大。「穷爸爸」这句话一语道破了资本市场不完善的缺陷,因此才会有发展中经济体用「微融资」(micro-financing)来填补这个漏洞。让广大市民拥有居所可大大缩小人生起步点不同的差距。

 

一听到要「割价」「送」出公屋和居屋的地权,人们通常质疑是否公平?资助住户安居还不够?再送地权岂不是「双重送礼」?可问题是,政府从一开始就已送出居住权,现在再释出地权,到底是第二份礼还是第一份未送完的礼,纯属见仁见智。新加坡就一次过对国民「双重送礼」,但国民视之为一份,不是两份。相比之下,香港送出的第一份礼由于是半吊子,令住户终身要依赖这个「窝」。西方谚语有云:给人一条鱼,他明天还会回来讨鱼;给他鱼竿教他钓鱼,他就会自己去钓,一劳永逸。

 

要说是否公平,真正该问的可能是申请公营房屋的资格。但这个问题不难解决。住户付出的租金和买价原则上可按家庭收入分门别类,合资格的申请者会因此而增加,但资助额可按经济需要而调整。

 

有些针对公平的质疑,无疑是维持现状的借口。但市民的不安全感日增、「有产」与「无产」差距扩大,为了「公平」而一成不变愈来愈说不通。

 

三、放租放售可解「房屋短缺」

 

年来楼价飙升,「劏房」备受注目。公屋与居屋若可转为「资助房屋」,由住户持有业权,有些单位会在市场上放租放售,以响应目前的「房屋短缺」问题。现实中,有些公营房屋住户手头不止一个单位,释出公营房屋的业权、放宽转手限制,定能有助释出此类单位。这类「富户」的准确数目难以确定,但应该为数不少。

 

四、方便收地发展

 

由去年菜园村居民反对迁拆可知,乡村寮屋为新界的发展加添了难题。有关的争议在于官地收地时,如何补偿才「公平」。当年迁拆市区寮屋,住户只获配公屋,如今菜园村的居民获配居屋,政府已经比以前大方。但时至今日,只有部分业权的居屋已打动不了新界寮屋户。香港由「寸金尺土」进而「尺金寸土」后,相信「资助房屋」会较吸引,方便收地发展。

 

五、或可取代丁屋政策

 

透过「资助房屋」计划,或可建立新的架构,最终取代丁屋政策。为二十四万男性的新界原居民预留丁屋地很伤脑筋,急须另谋出路。资助单位在很多方面好过丁屋,特别是转手限制少,一些原居民会更有兴趣。

 

发展土地 跨越障碍

 

1980年代中期以来,全港户数一直少过住宅单位数。此前由于户数多过单位数,政府一心想多建单位让市民栖身。但如今已过时,现在的房屋需求远比当年多元。市民考虑租楼、置业自住还是买楼投资时,深受宏观商业周期、包括外围因素的影响,很难预测。

 

内地开放、亚洲金融危机、全球金融海啸等划时代事件足以说明,香港作为与内地和全球经济双重融合的开放经济体,很难预测房屋需求、要供应多少土地才能满足需要。如今众所周知,亚洲金融危机之前那十年,土地供应不够;但危机爆发后则供应得太急;危机过后又供应得太慢。我怀疑明天是否会更好。官方预测只要稍有差池,就会被选举政治放大为重大的失误,追究到底。

 

政府2002年公布的《公营房屋架构检讨》再次承诺以相当于此前各届政府的规模,为市民提供资助房屋。更重要的是,首次为私人楼宇的供应定下政策。当局汲取以往由官方推动房屋供应的错误经验教训,建议由私营部门主导私人楼宇的发展,并承诺定期公布长远的需求预测,但只用作规划指标,不视为建屋目标。与此同时暂停公开拍卖土地,改由发展商勾地。

 

10月31日,本栏曾指出目前的勾地制度令发展商落入「赢者当灾」的陷阱,致使市场反应冷淡;幸而这个漏洞不难补救,采纳我在香港大学的同事程腾欢教授的建议即可解决。

 

亚洲金融危机后房屋供应缓慢,相信与政府过于审慎有关,令土地供应过少。由公营房屋几乎所有的承诺都落空即可知,政府尚未完全汲取过往的教训,虽然声称由私人部门主导私楼的发展,其实仍没有放弃对供应的操控。这个政策于2002年推出,时为亚洲金融危机后第四年,是否奏效?

 

政府必须认清自己在私人楼宇发展方面所扮演的角色,确保它与香港这个开放型经济体所肩付的双重融合使命自然磨合;应仔细研究程教授的建议,修正勾地制度的缺陷。固然有必要设立土地储备,但应该由私楼市场来激发土地供应。

 

规管紊乱 抬高成本

 

高楼价另一个重要的成因是规划和建筑条例僵硬,抬高了发展的成本;有关规定极其繁琐,大大加高了物业发展的入市屏障,发展计划受各式各样的社会、政治「关注」团体裹挟,这些民间团体各有所求,最终却都拖慢施工、增加成本。

 

以下这些规管都会抬高物业发展交易成本:满足规划的限制、遵从建筑条例、就谈判收地长时间角力、公开咨询。这不但造成严重的延宕、抬高发展成本,甚至封杀了一些发展;估计自1989年至今,规管令楼价与建筑成本的差距平均拉大了67%。

 

由于政治氛围高度分化,政府必须设法降低规管成本,起码要撤销工业用地的分区规划,让工业用地可自动改作住宅、办公室和商业用途,省却繁复的审批。同时把每年度每幅土地改变用途和地积比的补地价差额公告天下,一年内适用,这不但大大降低官民就改变土地用途讨价还价的成本,公众也不用担心官商关起门来私相授受。

 

规管成本的问题由来已久。政府垄断了土地,经常在地契上附加条件、用规划和建筑条例来审批发展建议,令发展商不得不与政府密切磋商。这不但限制了发展,也拖慢了进度。

 

早在战后初期的1947年,立法局的非官守议员就狠批当局妨碍私人发展,要求撤销不必要的规管,但政府置若罔闻,问题延续至今。Alan Smart教授说:「由于多种因素的结合,包括技术因素、官僚的利害、把发展商看作投机者的不信任感,担心库房收入,致力于城市规划和维持建筑物的标准,以及有些官员关注劳动者,以免遭受贵租和低水平(的房屋)的盘剥,政府抗拒这些(放宽规管的)压力。」(第38-39页)。问题存在超过六十五年,早就应该求变了!

 

港人港楼

 

长远的房屋策略应以「八成市民自置居所」为中心目标,处理五个基本问题:一、满足市民对可负担价格的住屋需求;二、就以住屋作为储蓄保值、社会进阶的关键作用作出响应;三、认识到今后长期内,卖地仍是库房的重要收入;四、尽量降低物业市场定期形成泡沫的制度性风险;五、确保土地和物业发展与香港须与内地和全球双重融合的经济策略相辅相成。

 

上述头两个问题要求政府协助难以负担开放型经济下高地价的永久性居民。「资助房屋」即为此而设。

 

目前的公屋和居屋绝少补贴地价,基本上只是资助建筑物的发展成本,但其实市民真正难以负担的是地价。长远的房屋策略必须对准目标,而不是只顾末节。

 

将住户终身绑死在单位里,与香港作为开放经济体,谋求与内地和全球市场双重融合的需要背道而驰;长远房策提供的单位应资助业权,让住户持有五年后可自由转让,不惩罚也不限制。补贴地价应成为资助房屋政策的基石,让弱势家庭恢复在社会上晋升的能力。

 

「港人港地」的中心思想是透过公营房屋部门,为合资格的永久性居民提供地价资助;关键是要资助地价而不仅是建筑物的发展成本,让合资格永久居民透过政府资助,获取所住单位全部地价。这些单位于持有五年后,应获准在市场上自由转让。施加任何限制都会酿成大错,削弱土地的价值,浪费纳税人已付出的资助。

 

公私合一 拓阔税基

 

同理,指定某些私人单位只限永久性居民购买也是一种错误,因为同样会摧毁私人土地部分的价值。政府应该让住户享有土地最大的价值,限制私人单位的转让和适用范围会降低土地的价值。土地资源太宝贵,住户享有土地最大的价值时,方能有效地运用,间接巩固政府的财政来源,处理了第三个问题。

 

财政制度与物业价值挂钩固然不理想,但未有更好的选择之前,巩固目前的税基至为重要。人口急剧老化,医疗开支水涨船高,未来三十年的政府开支将有增无已。「资助房屋」入住初期是公营房屋,但由住户在适当的时机转化成私人楼宇,让「无产」的家庭变成「有产」。

 

公营和私营部门合二为一、不再有区间,可望拓阔长远的税基;广大市民届时透过业主身份自动成为社会的持分者,在香港的发展路上休戚与共。

 

资助单位的资产值内含政府的补助,在周期性的商业起落中获得保障,令业主较能抵御楼市波动的冲击。第四个问题也就处理了。

 

说到底,要避免地产泡沫爆破造成严重的灾害,从需求方面着手是规管按揭贷款成数;供应方面,政府的责任是采用透明和方便发展商的规划规则和建筑物条例,降低物业发展的规管和交易成本;而就土地供应来说,应改善目前的勾地方式,鼓励发展商勾地,激发更多成功的拍卖。

 

「港人港地」是具突破性的观念,可作为长远房屋政策核心的指引。执行得宜,十年后当有更多的房屋供应,市民真正置业的比率更可望高于八成。绝大多数家庭有楼在手,资产有了保证,目前的「围城」心态自会消除,豁然面对香港同时与内地和全球经济的融合。届时港人当会理解外人来港购物买楼、使用服务,对自己实在有利而无损。如此,香港迈向双重融合的努力才会与市民的利益变得一致,从而解决第五个问题。

 

参考文献:

 

Alan Smart, Making Room: Squatter Clearance in Hong Kong, Hong Kong University Press, 1992.

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