上周談及政府的長遠房屋策略應以增加自置居所為目標,並建議把現時的公屋(PRS)與居屋(HOS)合併成為「資助房屋」(SHS),讓現租戶直接購買。

 

今天我會探討增加自置居所的廣義裨益,以及如何處理另一個影響自置居所的因素 –– 土地發展與供應。

 

「資助房屋」計劃的業主會更能適應香港未來持續的演變。香港今後會繼續跟隨外圍的變動而演化,但資助單位的市值緊貼經濟,保障了業主的積蓄。業主有資助單位的地價傍身,更能抵禦商業周期的衝擊。

 

面臨抉擇   備受掣肘

 

每個人的一生都面對很多重大的抉擇,例如是否在本港跨區甚至遠赴外地工作;為子女選擇學校;儲錢留學;籌資創業;資助子女買樓;支付超出保險的醫療費用;退休後幫補開支;留下資產給子孫……;擁有物業的話自然有較多的選擇,日趨普遍的夫婦離異亦增加了對房屋的需求。

 

但公屋和居屋住戶面對上述的抉擇時備受掣肘:一、無法按需要遷居;二、 不享有或只享有小部分的單位業權;三、即使有需要,也不能自主地出售單位。

 

變革的是「資助單位」的住戶享有全部的業權,持有大筆資產,在不同的人生階段中,可以按本身的喜好就消費與投資作較佳的抉擇;更重要的是,「資助房屋」其下的土地本來就是用來興建公營房屋的。讓住戶享有這些好處,不花費納稅人分毫。

 

「資助房屋」計劃不僅讓住戶獲得經濟保障、在社會上晉升,也有助於解決其他迫切的社會問題。

 

一、住戶可發揮單位價值

 

資助單位的土地是寶貴的資源,交由住戶來運用,可充分發揮其價值,由此溢出的經濟效應令全民受惠。2011年,公屋戶和居屋戶分別佔全港住戶的30.30%和15.90%,合共46.2%。讓全港近半住戶的土地價值投入市場,所釋出的資產當以萬億元計。作者先前進行的估計顯示,本地生產總值(GDP)可望年增0.5至1.0%。這一因素即足已說明為何讓資助房屋住戶享有全部業權的新加坡的GDP成長率歷來都比我們高。

 

正如上述,把資助單位的土地價值釋放給住戶不費社會分文。這些土地興建了公屋和居屋後,資產已經凍結,以住戶可負擔的成本下放給住戶,讓土地發揮更大的經濟作用,對全民都有利。當所有的公營單位都由住戶擁有全部業權,香港也就享有一個市民共享的物業資產組合,對社會來說價值更高。雖然為了資助住戶,政府釋出地價時有所折讓,但庫房也從這項資產轉移中得益。長期以來,居屋戶和租置戶絕少補繳地價,庫房幾毫無所得。

 

二、有了魚竿自己釣魚

 

一個立竿見影的好處是,毋須動用公共開支就解決了房屋問題,更為庫房帶來收入以應對其他迫切的需要,包括改善醫療、為下一代發展教育、補助基層長者、增加對弱勢社群的照應。

 

有八成市民擁有居所的話,更可大大改善社會上晉升的機會。一般人初出道時,很難說服僱主和商戶給他們機會,即使勤奮有能力也不易出頭;父母若資源不多,子女晉升的難度就更大。「窮爸爸」這句話一語道破了資本市場不完善的缺陷,因此才會有發展中經濟體用「微融資」(micro-financing)來填補這個漏洞。讓廣大市民擁有居所可大大縮小人生起步點不同的差距。

 

一聽到要「割價」「送」出公屋和居屋的地權,人們通常質疑是否公平?資助住戶安居還不夠?再送地權豈不是「雙重送禮」?可問題是,政府從一開始就已送出居住權,現在再釋出地權,到底是第二份禮還是第一份未送完的禮,純屬見仁見智。新加坡就一次過對國民「雙重送禮」,但國民視之為一份,不是兩份。相比之下,香港送出的第一份禮由於是半吊子,令住戶終身要依賴這個「窩」。西方諺語有云:給人一條魚,他明天還會回來討魚;給他魚竿教他釣魚,他就會自己去釣,一勞永逸。

 

要說是否公平,真正該問的可能是申請公營房屋的資格。但這個問題不難解決。住戶付出的租金和買價原則上可按家庭收入分門別類,合資格的申請者會因此而增加,但資助額可按經濟需要而調整。

 

有些針對公平的質疑,無疑是維持現狀的藉口。但市民的不安全感日增、「有產」與「無產」差距擴大,為了「公平」而一成不變愈來愈說不通。

 

三、放租放售可解「房屋短缺」

 

年來樓價飆升,「劏房」備受注目。公屋與居屋若可轉為「資助房屋」,由住戶持有業權,有些單位會在市場上放租放售,以回應目前的「房屋短缺」問題。現實中,有些公營房屋住戶手頭不止一個單位,釋出公營房屋的業權、放寬轉手限制,定能有助釋出此類單位。這類「富戶」的準確數目難以確定,但應該為數不少。

 

四、方便收地發展

 

由去年菜園村居民反對遷拆可知,鄉村寮屋為新界的發展加添了難題。有關的爭議在於官地收地時,如何補償才「公平」。當年遷拆市區寮屋,住戶只獲配公屋,如今菜園村的居民獲配居屋,政府已經比以前大方。但時至今日,只有部分業權的居屋已打動不了新界寮屋戶。香港由「寸金尺土」進而「尺金寸土」後,相信「資助房屋」會較吸引,方便收地發展。

 

五、或可取代丁屋政策

 

透過「資助房屋」計劃,或可建立新的架構,最終取代丁屋政策。為二十四萬男性的新界原居民預留丁屋地很傷腦筋,急須另謀出路。資助單位在很多方面好過丁屋,特別是轉手限制少,一些原居民會更有興趣。

 

發展土地   跨越障礙

 

1980年代中期以來,全港戶數一直少過住宅單位數。此前由於戶數多過單位數,政府一心想多建單位讓市民棲身。但如今已過時,現在的房屋需求遠比當年多元。市民考慮租樓、置業自住還是買樓投資時,深受宏觀商業周期、包括外圍因素的影響,很難預測。

 

內地開放、亞洲金融危機、全球金融海嘯等劃時代事件足以說明,香港作為與內地和全球經濟雙重融合的開放經濟體,很難預測房屋需求、要供應多少土地才能滿足需要。如今眾所周知,亞洲金融危機之前那十年,土地供應不夠;但危機爆發後則供應得太急;危機過後又供應得太慢。我懷疑明天是否會更好。官方預測只要稍有差池,就會被選舉政治放大為重大的失誤,追究到底。

 

政府2002年公布的《公營房屋架構檢討》再次承諾以相當於此前各屆政府的規模,為市民提供資助房屋。更重要的是,首次為私人樓宇的供應定下政策。當局汲取以往由官方推動房屋供應的錯誤經驗教訓,建議由私營部門主導私人樓宇的發展,並承諾定期公布長遠的需求預測,但只用作規劃指標,不視為建屋目標。與此同時暫停公開拍賣土地,改由發展商勾地。

 

10月31日,本欄曾指出目前的勾地制度令發展商落入「贏者當災」的陷阱,致使市場反應冷淡;幸而這個漏洞不難補救,採納我在香港大學的同事程騰歡教授的建議即可解決。

 

亞洲金融危機後房屋供應緩慢,相信與政府過於審慎有關,令土地供應過少。由公營房屋幾乎所有的承諾都落空即可知,政府尚未完全汲取過往的教訓,雖然聲稱由私人部門主導私樓的發展,其實仍沒有放棄對供應的操控。這個政策於2002年推出,時為亞洲金融危機後第四年,是否奏效?

 

政府必須認清自己在私人樓宇發展方面所扮演的角色,確保它與香港這個開放型經濟體所肩付的雙重融合使命自然磨合;應仔細研究程教授的建議,修正勾地制度的缺陷。固然有必要設立土地儲備,但應該由私樓市場來激發土地供應。

 

規管紊亂   抬高成本

 

高樓價另一個重要的成因是規劃和建築條例僵硬,抬高了發展的成本;有關規定極其繁瑣,大大加高了物業發展的入市屏障,發展計劃受各式各樣的社會、政治「關注」團體裹挾,這些民間團體各有所求,最終卻都拖慢施工、增加成本。

 

以下這些規管都會抬高物業發展交易成本:滿足規劃的限制、遵從建築條例、就談判收地長時間角力、公開諮詢。這不但造成嚴重的延宕、抬高發展成本,甚至封殺了一些發展;估計自1989年至今,規管令樓價與建築成本的差距平均拉大了67%。

 

由於政治氛圍高度分化,政府必須設法降低規管成本,起碼要撤銷工業用地的分區規劃,讓工業用地可自動改作住宅、辦公室和商業用途,省卻繁複的審批。同時把每年度每幅土地改變用途和地積比的補地價差額公告天下,一年內適用,這不但大大降低官民就改變土地用途討價還價的成本,公眾也不用擔心官商關起門來私相授受。

 

規管成本的問題由來已久。政府壟斷了土地,經常在地契上附加條件、用規劃和建築條例來審批發展建議,令發展商不得不與政府密切磋商。這不但限制了發展,也拖慢了進度。

 

早在戰後初期的1947年,立法局的非官守議員就狠批當局妨礙私人發展,要求撤銷不必要的規管,但政府置若罔聞,問題延續至今。Alan Smart教授說:「由於多種因素的結合,包括技術因素、官僚的利害、把發展商看作投機者的不信任感,擔心庫房收入,致力於城市規劃和維持建築物的標準,以及有些官員關注勞動者,以免遭受貴租和低水準(的房屋)的盤剝,政府抗拒這些(放寬規管的)壓力。」(第38-39頁)。問題存在超過六十五年,早就應該求變了!

 

港人港樓

 

長遠的房屋策略應以「八成市民自置居所」為中心目標,處理五個基本問題:一、滿足市民對可負擔價格的住屋需求;二、就以住屋作為儲蓄保值、社會進階的關鍵作用作出回應;三、認識到今後長期內,賣地仍是庫房的重要收入;四、盡量降低物業市場定期形成泡沫的制度性風險;五、確保土地和物業發展與香港須與內地和全球雙重融合的經濟策略相輔相成。

 

上述頭兩個問題要求政府協助難以負擔開放型經濟下高地價的永久性居民。「資助房屋」即為此而設。

 

目前的公屋和居屋絕少補貼地價,基本上只是資助建築物的發展成本,但其實市民真正難以負擔的是地價。長遠的房屋策略必須對準目標,而不是只顧末節。

 

將住戶終身綁死在單位裏,與香港作為開放經濟體,謀求與內地和全球市場雙重融合的需要背道而馳;長遠房策提供的單位應資助業權,讓住戶持有五年後可自由轉讓,不懲罰也不限制。補貼地價應成為資助房屋政策的基石,讓弱勢家庭恢復在社會上晉升的能力。

 

「港人港地」的中心思想是透過公營房屋部門,為合資格的永久性居民提供地價資助;關鍵是要資助地價而不僅是建築物的發展成本,讓合資格永久居民透過政府資助,獲取所住單位全部地價。這些單位於持有五年後,應獲准在市場上自由轉讓。施加任何限制都會釀成大錯,削弱土地的價值,浪費納稅人已付出的資助。

 

公私合一   拓闊稅基

 

同理,指定某些私人單位只限永久性居民購買也是一種錯誤,因為同樣會摧毀私人土地部分的價值。政府應該讓住戶享有土地最大的價值,限制私人單位的轉讓和適用範圍會降低土地的價值。土地資源太寶貴,住戶享有土地最大的價值時,方能有效地運用,間接鞏固政府的財政來源,處理了第三個問題。

 

財政制度與物業價值掛鈎固然不理想,但未有更好的選擇之前,鞏固目前的稅基至為重要。人口急劇老化,醫療開支水漲船高,未來三十年的政府開支將有增無已。「資助房屋」入住初期是公營房屋,但由住戶在適當的時機轉化成私人樓宇,讓「無產」的家庭變成「有產」。

 

公營和私營部門合二為一、不再有區間,可望拓闊長遠的稅基;廣大市民屆時透過業主身份自動成為社會的持分者,在香港的發展路上休戚與共。

 

資助單位的資產值內含政府的補助,在周期性的商業起落中獲得保障,令業主較能抵禦樓市波動的衝擊。第四個問題也就處理了。

 

說到底,要避免地產泡沫爆破造成嚴重的災害,從需求方面着手是規管按揭貸款成數;供應方面,政府的責任是採用透明和方便發展商的規劃規則和建築物條例,降低物業發展的規管和交易成本;而就土地供應來說,應改善目前的勾地方式,鼓勵發展商勾地,激發更多成功的拍賣。

 

「港人港地」是具突破性的觀念,可作為長遠房屋政策核心的指引。執行得宜,十年後當有更多的房屋供應,市民真正置業的比率更可望高於八成。絕大多數家庭有樓在手,資產有了保證,目前的「圍城」心態自會消除,豁然面對香港同時與內地和全球經濟的融合。屆時港人當會理解外人來港購物買樓、使用服務,對自己實在有利而無損。如此,香港邁向雙重融合的努力才會與市民的利益變得一致,從而解決第五個問題。

 

參考文獻:

 

Alan Smart, Making Room: Squatter Clearance in Hong Kong, Hong Kong University Press, 1992.

Share 分享到: 新浪微博   腾讯微博   人人网   FaceBook   Twitter   Google+  
Print Friendly

此文章还有以下语言版本:簡體中文, 英語

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *

*

You may use these HTML tags and attributes: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <strike> <strong>