(本文于二零一三年四月十七日载于信报财经新闻)

 

1949年至1979年间,香港经济经历一段与内地经济几近隔绝的时期。在这三十年内,香港对外完全开放,与全球经济紧密融合;当时形成的社会秩序,具备以经济、社会服务、政治这三大互为影响政策主导的特点。三方面都各有制度以配合有关政策,这些制度存在于社会以及政府内部,其中不少显然故步自封,未能因时制宜。

 

经济政策方面,香港奉行自由开放市场、小政府、低税率、适度规管,而且尊重私有产权。社会政策方面,本地的社会福利制度或多或少以英国模式为蓝本,通过以公帑直接资助或补贴非牟利志愿组织,提供教育、福利服务、医疗、房屋等方面的福利。不过,严防任何有关免费午餐的非分之想,原因不单在于有违审慎理财的原则,而且恐防会助长政治参与的意欲。

 

政经分家  此地宜留

 

至于政府内部,这两方面的政策取向,最能体现于财政司司长及政务司司长的职能。由于香港与世界各地的交往不离商业与金融业,外界往往透过财政司司长的形象而形成对香港的观感;香港因而逐渐被视为全球最自由的经济体。

 

政治生活方面,市民从政的入场券从来不易取得。以往政治行政的作用主要在于平衡社会上各方的政治利益,以杜绝争权夺利的情况。政治行政机制既然并非为制订宏图大计而设,自然毋须广泛民意为基础;要是争取民意支持,更难免增强社会上蓄势待发一群的参政意欲。港英殖民地政府自然不会自制烫手山芋。

 

香港的经济、社会、政治组织成立的宗旨,均以上述三大制度为依归。殖民地政府对参政范畴设置极高门坎,于经济范畴则可谓来者不拒,税率偏低,监管宽松都对促进个人全力参与经济活动大有帮助;至于社会事务方面,公共补贴及其他社会援助的对象则选择性较高。

 

若经济、社会、政治这三方面政策的理念遇有未可兼容之处,就由权力源于英女皇的殖民地总督居中调停。在香港战后历史中,鲜见上述各种安排公开受到质疑。由于本地人对内地政府的恐惧和疑虑,纵然殖民地政府对本地人参政处处设限、社会福利又只属聊胜于无,但经济自由,倒也不失为可以接受的管治方式。

 

因此,香港虽一直享有高度经济与公民自由,在政治方面却未见同样开放。此安排成为建构并维持本地社会秩序的模式,能有效化解社会争端,而毋须采用武力。

 

这个社会秩序,对第二次大战后香港首两代人 ––– 于五十年代初期抵港的居民和他们在香港成长的子女 ––– 而言一直行之有效。澳洲籍记者Richard Hughes的名著《香港  –––  借来的地方,借来的时间》(Hong Kong: Borrowed Place , Borrowed Time)在1968年出版,书名那句戏言就已点出,经济上完全开放自由,社会事务上局部开放自由,政治参与则严受限制的安排,对香港人可谓合适不过。但对于第三代 ––– 即「八十后」或战后初期抵港居民的孙儿女 ––– 又是否适用?

 

「五十后」及其子女一代当然深知英国交还香港主权是迟早的事,问题只在于交还方式而已。这一辈之中相信有不少人在成长过程中曾经考虑去留问题,至今未有移民的一群自然属于「留派」;时光荏苒,「溜派」人数日渐递减。

 

民意渠道  民心指标

 

德国经济学家Albert Hirschman在其发表于1960年的著作《退场、发声与忠诚》(Exit, Voice and Loyalty)中,就曾对机构成败关键作出颇为精辟的议论。简而言之,不论企业或国家,其成员若有鉴所属「机构」衰象已呈,就可以抽身退出,彼此再无瓜葛;又或者以内部投诉机制表达不满、提出改革建议,换言之,通过发声修补或改善关系。

 

举例来说,某国的国民可循两种途径宣泄政治上的不满:移民他方或上街抗议。同一道理,机构雇员也可以选择辞职,或表达对改善机构现状的意见;顾客则可向店铺经理反映不满,或光顾别店。

 

以上的经济学概念其实也可应用于日常的人际交往中。退场(exit)与发声(voice)代表经济结合政治的行动。退场与亚当‧史密斯「无形的手」相关,让买家与卖家在市场来无踪去无迹,买卖关系既可随时展开,又可随时终止。至于发声,则显然属政治性质,有时更难免引起冲突。

 

虽然退场与发声均可用以衡量一个机构的败象,但发声由于能点出败象所在,因而在本质上较具参考价值。单凭退场的行动,只能发挥对败象示警的作用。两者的作用也可互为影响,例如若有充分表达意见及批评的途径,就会削弱退场的动机;压制反对意见反会促使机构成员辞职,以表不满。至于时间珍贵,又或者所购物品不值得花时间投诉的顾客,则往往宁可息事宁人。

 

大抵而言,退场者出路愈多,发声的机会就愈低;但在两者之间如何选择,则取决于有关成员对机构的忠诚(loyalty)程度。若爱国情绪浓烈,或对品牌忠诚度够高,退场的机会也往往较低。若选择不够吸引,则机会相对大增,例如就业机会有限,移民或搬迁受阻于政治或财政因素等。

 

若能掌握退场与发声之间的关系,以及忠诚对两者的影响,就可运用 Hirschman上述著作中的相关概念来区别:一、三十年前的香港人与现时香港人的不同选择;二、战后香港首两代与第三代的不同选择。

 

相对于三十年前,目前「留派」大概多于「溜派」,而退场的选择亦不及以往吸引,因为香港的生活水平已赶上富裕经济体。战后第三代在其他方面也许有别于首两代,虽然个中因由并不明显。时至今日,由于香港前途在1997年以前就大局已定,以退场表达不满的价值早已今非昔比。

 

这亦意味自从上世纪九十年代以来,本地人宁愿选择「发声」的比例已渐见增加。退场比例日减,可见发声与退场并施来表达不满的方式,不但功效已减,普及程度也逊于从前。表达不满于是渐成「留派」的专利,「溜派」则愈来愈少。不了解此一趋势的改变,就有夸大民间不满程度之虞。事实上,民间不满呼声日高,说不定与退场选择日渐式微有关。

 

在「留派」与「溜派」的主要分别之中,Hirschman特别强调「留派」认为他们自己是忠诚一派;「溜派」即使以退场方式反映重要意见,属积极的贡献,但却往往被指摘为有欠忠诚。

 

发声与退场在表达不满作用上的消长,不过是香港政治领域转变的一环而已。另一关乎香港政治日趋分歧的重点,则源于战后香港经济、社会、政治制度的构成方式。

 

收放有道  时势使然

 

二战结束后,随着内地移民大量涌入,香港人口迅速增长。虽然绝大部分新移民初期须忍受极为恶劣的生活环境,但社会上不同阶层均能在随后数十年间共享本地经济高速发展的成果。战后首两代均享有向上爬升的机会,亦能在有生之年见证人文提升以及公民自由两方面的重大进展。

 

后来政府打击贪污有声有色,就更令人对香港信心大增;这在当年的发展中世界也确是难能可贵的成就。种种成就,足以令战后两代人在成长过程中既自信又自豪,明白到终于真正追上现代化水平。

 

1971至1981年出任财政司的夏鼎基(Philip Haddon-Cave)将其经济政策形容为「积极不干预主义」(positive non-interventionism),虽然并不能全面概括香港生活的各方面,但后来逐渐演化,成为广为人知的香港社会和经济的象征;佛利民(Milton Friedman)更曾称香港为全球最自由的经济体。当年来自内地农村的新移民,大部分都自强、自理,对社会事务及政治议题不愠不火;而此等价值后来亦成为本地社会的美德,以及本地人的个人价值。

 

香港人「一定得」的精神,可说是上述种种美德的脚注;而在某程度上,也是当年新移民初到贵境、在人生路不熟的环境中自求多福的唯一选择。由于当时的居民多来自乡村,来自城市者较少,社会支持服务的架构根据居民的背景,通过乡亲会、教会团体、有钱人赞助的慈善机构、街坊组织,以及各种商会及业界组织提供服务。基本上,有关团体及组织以志愿及慈善性质居多。

 

当然,所谓「积极不干预主义」并未有妨碍政府在利伯维尔场出现失效迹象时,插手干预各种社会及相关服务。在房屋、教育、医疗服务方面,夏鼎基认为政府责无旁贷。事实上,政府往往在香港社会遭遇重大危机之后,逼于形势而采取干预措施。由是政府在1945年至1950年移民潮以及1966年至1968年暴动之后出手干预楼市,这实在并非政治领袖为锐意团结社会而实施高瞻远瞩的发展策略。

 

不过,及至上世纪六十年代末,外来移民在融入工业化经济环境的过程中,社会矛盾日渐浮现。香港要与国际经济接轨,本地家庭及企业的福祉变得紧系于世界市场形势。弱势社群在超乎其控制范围的情况下,难以应付在经济上所受煎熬。单靠民间志愿机构及慈善组织纾缓社会、经济问题明显不足,其中居住环境欠佳更经常为人诟病。

 

社经壁垒  矛盾根源

 

当时的港督麦理浩(Murray MacLehose)为纾缓社会及政治压力而接受建设小区的挑战,通过在市区旧区及新型卫星市镇展开大规模建屋计划,直接为有需要的住户提供公共房屋。社会支持计划则经由政府资助社工服务机构安排及提供,与旧有志愿机构、慈善组织一同提供各项社会服务。新旧机构既互相竞争,也是合作伙伴。

 

时下的政团及政党,亦往往源自早期成立的社会服务机构,其政治理念、联系以及效忠对象其实不难查找。这些彼此互相重迭的组织网络,其成员来自房屋、教育、医疗、环境,以及其他社会界别,在香港公共政策范畴日益活跃;其中既有受政府全额或部分资助,亦有非由公帑资助的机构。与政府关系密切的社会服务机构联同历史较久的志愿机构、慈善组织,为香港逐渐成型的政治生活打造社会基础。

 

此外,各类公共社会服务计划,又衍生出庞大的官僚体系及利益组织,成为公共政策架构中的不可或缺的部分,两方面为求保障各自特权,对社会变革构成一大阻力。

 

在不少发达国家及地区中,这类社福机构通过政府税收资助,因而造成沉重财赤及公共债务,更导致政治严重分化以及社会难以管治。香港所以能避免堕入如此困局,关乎过往制订公共社会政策时,总以引入经济政策的考虑加以制衡。不过,背后主要原因,实拜殖民地政府限制参政的施政方针所赐。

 

在香港政制根据《基本法》的规定开放之后,改写了社会和经济政策之间的互动关系,以致经济政策往往受制于社会政策,而「积极不干预主义」亦备受攻击。事实上,如此变化在1997年香港回归祖国之前已经出现。下周将探讨到底有何其他因素动摇战后英国殖民地政府统治下达致的社会均衡形势。

 

香港奇迹已经幻灭?.之二

 

 

参考文献

 

Albert Hirschman, Exit, Voice, and Loyalty: Responses to Decline in Firms, Organizations, and States, Harvard University Press, 1970.

 

Richard Hughes, Hong Kong: Borrowed Place – Borrowed Time, Frederick A Praeger, London, 1968.

 

(待续)

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