(本文于二零一三年四月二十四日载于信报财经新闻)

 

上周本栏探讨在英国殖民地政府统治下形成的社会秩序,在三方面政策纲领之间达致微妙均衡:一、标榜自由与「有限政府」(limited government)的经济政策纲领;二、以政府补贴及公共服务为主的社会政策纲领;三、限制本地人参与政治的政治纲领。

 

虽然上述安排对第二次大战后香港首两代人而言一直行之有效,但由于中国对外开放及经济全球化,经济与社会政策纲领之间的微妙均势,逐渐有利于「留派」(stayers),而不利于「溜派」(leavers);「留派」倾向利用申诉及抗议等政治手段来表达不满。另一方面,由于《基本法》承诺在政治上赋予香港人较多自由,本地的的政治要求于是日益高涨。

 

中国对外开放及经济深度全球化,导致本地经济与社会政策纲领间的平衡产生变化,从中释出的巨大经济力量更在社会上影响深远。此外,人口老化及移民潮等本地人口变化趋势,则带来新的社会压力,以致财富差距日益拉阔,贫富悬殊现象重现。但个中原因及相关事例却一直未获深入探讨,相信与其中错综复杂的形势有关。

 

尽管中国对外开放以及经济深度全球化的部分负面影响,已早在意料之中,可惜殖民地政府未有足够政策应付。更重要的是,正当香港自九十年代开始面对新的形势,政府有必要清晰制订并推行全面兼顾社会、经济、政治层面的完整方案。不过,甚少人察觉得到这项任务之艰巨,大多数人反而低估其重要性。

 

私有业权贫富关键

 

贫富悬殊现象日趋恶化,主因在于未能扩大自置居所比例。即使在1997年之前,物业私有权早已是本地贫富阶层的分野。亚洲金融风暴后楼价大跌,贫富差距一度收窄,但2004年楼价回升以来,贫富悬殊问题又再浮现。

 

最令人关注的重点,不在是否有地方可以容身,而关乎拥有财富及资产方面。香港人口中有半数长期居于公屋,居住环境无法改善,不似私人物业的业主般可从中国对外开放及经济深度全球化的发展获益。由于缺乏物业资产,公屋住户的经济环境一直落后,部分更甚至沦为贫穷户。

 

贫富差距日趋悬殊,贫者怨气渐多,既然难望追上富足水平,难免质疑究竟目前安排是否公平。「地产霸权」之类谬论随之变得可信而吸引,个人的顺境被视为同流合污或投机舞弊的结果,为他人所不齿。为求致富不择手段的情况自然存在,但每当社会上出现这种歪风,大众对制度的信心就更进一步动摇。虽然香港的楼价起跌基本上受外围市场力量带动,但董建华政府让七成市民自置居所的承诺未能兑现,由此引起的不良后果影响深远,无疑令不少本地家庭无力抵御资产价格飙升的冲击。

 

应付贫穷问题的另一关键因素,在于教育、技术水平偏低的一群难以觅得理想工作。这是以服务业为主的经济体的常见问题,这是吸引大量教育水平低兼缺乏技术的新移民的服务型经济往往遇到的困难,解决方法须从各阶段教育投资入手。政府未能资助扩大教育网,形成本地人口中的非技术工人比例持续过高,贫者更是首当其冲;造成经济增长与经济公平的情况同时恶化。

 

人口质素系于教育

 

通过吸纳优秀人才移民,也可改善整体人口质素,对香港之类人口老化显著的社会尤其合适,但这也正是在社会不公鸿沟日广的情况下难以在政治上凝聚共识的范畴。本地人仇视内地孕妇来港产子,无疑是欠缺共识的表现;据特区政府数据显示,这些内地家庭大都受过良好教育,技术水平又高,足以成为本地吸纳的移民对象。较为理想的政策方案,应在于扩充医疗服务,并以培训或从外地引入方式增聘医护人手。

 

香港回归以后,将跨境家庭成员长期分隔两地,也是特区政府面对的另一棘手政治议题。低入息家庭被迫分隔异地,移民来港的父母也就丧失从小栽培子女的黄金机会。香港也因而为未来自制出一大社会问题,剥夺一群幼童在港受教育和在家庭培育下成长的机会,其后遗症已在今天的社会浮现。

 

至于贫穷问题,虽然传媒一直以长者为关注焦点,其实贫穷不论在何处都牵涉所有年龄组别,而我相信香港亦不例外。电视画面中长者在街头拾纸皮的景象,像是似曾相识的旧片段反复回放。我就曾在中环街头,亲眼目睹背负婴儿的年轻母亲推着满载废铁的木头车,这既是我童年时期在本地常见的景象,也是贫穷的写照。

 

当代穷根源于外因

 

本地贫富日益悬殊,贫者愈贫,反映的是多方面趋势互为影响的现象,起因是中国内地对外开放以及经济深度全球化所引发的社会力量,通过各种途径对不同群体产生影响。无奈香港始终缺乏针对贫穷成因所作详尽而有效的分析,所见所闻尽是活跃的社运分子和政界代言人掀起的例证。

 

更可惜的是,社福界亦未能充分正视本地社会所面对的新挑战;由于社福机构大都依赖政府资助,因而未能扩大旗下社会服务。要知道增强服务所需资助额之大,实足以动摇经济与社会政策纲领之间的均势。

 

此一问题牵连甚广:为社福界增拨资源,难免予人威胁有限政府施政方针的印象,以及对保障经济自由和个人自由方面产生影响;甚或抵触《基本法》,因为《基本法》中有特区政府务须量入为出的明文规定。

 

在英国殖民统治时期,香港虽曾屡受经济上的冲击,但中国对外开放和经济深度全球化影响之广之深,却罕有其匹。此外,本地经济与社会政策纲领之间的传统平衡当时一直得以维系,皆因当时限制本地人参政之故。

 

战后不久,香港社福界出现几乎由志愿机构主宰的局面,这也是现代化社会前身的典型现象。经历过上世纪六十年代末暴动之后,本地社会服务开始迈进由政府负责的阶段。其实,五十年代末期工业化正在起步之际,加上中国内地政局动荡,已为本地社会形势转变埋下伏线。房屋、教育、福利、医疗等社会服务进一步由政府直接包揽的安排,于是成为麦理浩(Murray MacLehose)就任香港总督之后的政策取向。

 

社经均衡有赖强政

 

麦理浩强政励治,就任之后锐意重整承袭自前任(1961年至1971年)财政司郭伯伟(John Cowperthwaite)的政策重点,一改前朝大市场、小政府的作风。郭伯伟确也曾是本地政坛的重量级人物,一直深以保存经济自由为念;香港利伯维尔场经济政策的理念兼制度基础也拜他所赐。

 

身为英国殖民地总督,麦理浩获英皇正式授权,在本地居民饱受暴动震撼而彷徨无计之际临危受命,在政治上获得充分支持,足以在本地凝聚共识,而推出崭新的社会政策纲领。其政策目的在于运用公帑提供各种扶贫援助,以团结社会、促进稳定为目标,以社会而非经济为重点。援助方式以实物为主,亦包括现金补贴,因而在政府架构中形成一个庞大的社会服务网络,同时衍生出为数众多的非政府福利组织。

 

1971至1981年夏鼎基出任财政司期间,能以其经济政策平衡麦理浩的社会措施,以致经济和社会政策纲领各得其所。麦理浩在施政上亦非为所欲为,但香港政府能在其任内一改前朝作风而杜绝贪污,确实应归功于他。廉政得以实现,对香港能跻身国际先进城市之列也至关重要。社会安定而经济廉洁,亦从此成为香港社会的写照。

 

麦理浩的社会政策纲领,结合夏鼎基的经济政策纲领,各有制度配合有关政策,一直行之有效,共约三十年。社会政策纲领有助于纾缓贫困并促进社会安定,经济政策纲领则有助于个人和企业适时把握经济机遇,于是社会上机遇处处,人人受惠。夏鼎基所倡导的「积极不干预主义」靠市场来满足大众需要;他也支持政府适度介入房屋、教育、医疗,以及部分福利事务,但政府只会在有需要时才插手干预。

 

无奈如此巧妙的社经政策纲领平衡关系,后来终于顾此失彼,日形不稳。上世纪九十年代初,随着中国内地对外开放与经济深度全球化,各种问题接踵而来。香港人口日趋老化,加上移民人口的去留亦产生种种新挑战。本地民间对教育、房屋、福利、医疗等社会服务需求渐形殷切。这些发展均对本来的社经政策纲领构成日趋沉重的压力。

 

政策失衡动摇根基

 

政府的本能反应,在于尽力维系既定秩序的平衡,因为固有经济政策既然往绩彪炳,而又有助于香港晋身国际城市之列,自无随便变动之理;况且历史悠久的社福机构亦极力反对政府改变行之有效的经济政策。有感于动摇固有经济政策在本地、内地,以至国际间均不得人心,政府于是宁愿重整旧有社会政策纲领。

 

麦理浩靠纳税人资助的社会政策主张,已被视为遭列根主义(Reaganism)与戴卓尔主义(Thatcherism)摒弃的过气思想。事实上,包揽教育、医疗、房屋等社会服务的社福界,已在现代服务型经济中占有日形重要的位置,而不应视为无关痛痒的附庸。有论者指出,社会服务应仿照其他行业,奉行市场运作的原则与实务,也有人提议资助社福界的新模式。

 

此外,近年社会亦开始讨论教育及医疗应否称为「行业」,以及应否向外输出有关服务等问题。讨论有助于带动本地重新审视社会政策纲领的应有目标、在社会上的经济功能,以及其组织方式与其成立宗旨的配合程度等等。政府初步的选择在于重整部分社会服务的提供方式,以便引进私人机构参与,并通过市场机制、加强监管措施、减省行政操控,从而提升生产力效益。教育及房屋服务政策的初步改革措施,以及后来在医疗服务政策方面的调整,则最能体现当前社会服务的转变。

 

改革措施虽已在个别政策范畴取得一定进展,但整体而言却未能带动社会政策纲领实行重大变革。虽然传媒广泛报道政策改革对服务机构及社会大众的影响,但政府却并无交代有关改革措施的政治含意,以及其对社会长远发展利益影响。问题的实质关键所在,亦即重新建立社经政策纲领之间的平衡,则从未公开提出,以作市民的政治选择,因而从未纳入民间的政治意识之中。

 

恢复平衡如走钢线

 

因此,政府改革社会政策纲领及维持社经政策纲领的平衡关系,结果难以付诸实行。社福机构、利益组织、政治倡议组织由于主张为麦理浩式传统社会政策模式进一步投放社会资源,自然将种种改革措施视为威胁,而对政府的改革措施采取敌对态度。迫于客观形势,政府无奈作出妥协,而将改革目标收窄。

 

回归后特区政府需在以下四方面争取民意支持:一、为何社经政策平衡是重要议题;二、为何必须改革麦理浩式社会政策纲领,而改革涉及的利益、代价、风险何在;三、如何重新制订政策平衡,并使社会服务资助模式符合公众利益;四、新政策取向如何能代表一套完整政策,而其中又涉及哪些实质计划。就以上各点取得民意支持对政党而言不过是例行公事而已,但政府却办不到。

 

要争取民意支持政策方针是费时且须投放大量资源,必须向市民原原本本清晰交代有关政策的理念与推行,亦须配合圆熟的政治手腕,并非政府官僚所能胜任,因公务员毕竟并非从政者,在政治上从无实战经验。即使新加坡亦由人民行动党主政,但香港与其他地方不同,香港政府从来没有自己的政党。

 

假若政府无法履行政党的职务,而又未能自行组成政党,就难以取得民意支持,与非政府政党、倡议组织,以及其他利益组织抗衡,政府也必然面对四面受敌的困境。事实上,自1997年以来,香港的政坛早就出现分化,与时俱增,目前更落得空有政治呼声而毫无实质政见的田地。今时今日,反对声音日增,就社会政策整合民意变得愈来愈难,因而制订经济政策纲领亦会继续受阻。

 

当前困局的部分成因,在于政府须面对各式各样截然不同的要求。在现行政治体制四分五裂而政见又严重分歧的情况下,到底有何对策,各方政客人言人殊,争论不休。公务员自然倾向主张一仍旧贯,只会在民意势不可挡时,才会迫于无奈作出妥协,如此局面实在难言理想。

 

无论如何,社经政策纲领之间的旧有平衡已经动摇,僵局既成,必须重新打造平衡关系。在重建出为人接受的新平衡之前,民意亦只会在谴责与辩护两个极端之间继续摇摆不定。

 

本栏将于下周探讨为何有关社经政策纲领的意见及利益矛盾,竟会淹没于近日有关全民直选的政治纷争之中,而这一现象对香港未来发展又有何影响。

 

香港奇迹已经幻灭?‧ 之三

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