(本文於二零一三年四月二十四日載於信報財經新聞)

 

上周本欄探討在英國殖民地政府統治下形成的社會秩序,在三方面政策綱領之間達致微妙均衡:一、標榜自由與「有限政府」(limited government)的經濟政策綱領;二、以政府補貼及公共服務為主的社會政策綱領;三、限制本地人參與政治的政治綱領。

 

雖然上述安排對第二次大戰後香港首兩代人而言一直行之有效,但由於中國對外開放及經濟全球化,經濟與社會政策綱領之間的微妙均勢,逐漸有利於「留派」(stayers),而不利於「溜派」(leavers);「留派」傾向利用申訴及抗議等政治手段來表達不滿。另一方面,由於《基本法》承諾在政治上賦予香港人較多自由,本地的的政治訴求於是日益高漲。

 

中國對外開放及經濟深度全球化,導致本地經濟與社會政策綱領間的平衡產生變化,從中釋出的巨大經濟力量更在社會上影響深遠。此外,人口老化及移民潮等本地人口變化趨勢,則帶來新的社會壓力,以致財富差距日益拉闊,貧富懸殊現象重現。但箇中原因及相關事例卻一直未獲深入探討,相信與其中錯綜複雜的形勢有關。

 

儘管中國對外開放以及經濟深度全球化的部分負面影響,已早在意料之中,可惜殖民地政府未有足夠政策應付。更重要的是,正當香港自九十年代開始面對新的形勢,政府有必要清晰制訂並推行全面兼顧社會、經濟、政治層面的完整方案。不過,甚少人察覺得到這項任務之艱巨,大多數人反而低估其重要性。

 

私有業權貧富關鍵

 

貧富懸殊現象日趨惡化,主因在於未能擴大自置居所比例。即使在1997年之前,物業私有權早已是本地貧富階層的分野。亞洲金融風暴後樓價大跌,貧富差距一度收窄,但2004年樓價回升以來,貧富懸殊問題又再浮現。

 

最令人關注的重點,不在是否有地方可以容身,而關乎擁有財富及資產方面。香港人口中有半數長期居於公屋,居住環境無法改善,不似私人物業的業主般可從中國對外開放及經濟深度全球化的發展獲益。由於缺乏物業資產,公屋住戶的經濟環境一直落後,部分更甚至淪為貧窮戶。

 

貧富差距日趨懸殊,貧者怨氣漸多,既然難望追上富足水平,難免質疑究竟目前安排是否公平。「地產霸權」之類謬論隨之變得可信而吸引,個人的順境被視為同流合污或投機舞弊的結果,為他人所不齒。為求致富不擇手段的情況自然存在,但每當社會上出現這種歪風,大眾對制度的信心就更進一步動搖。雖然香港的樓價起跌基本上受外圍市場力量帶動,但董建華政府讓七成市民自置居所的承諾未能兌現,由此引起的不良後果影響深遠,無疑令不少本地家庭無力抵禦資產價格飆升的衝擊。

 

應付貧窮問題的另一關鍵因素,在於教育、技術水平偏低的一群難以覓得理想工作。這是以服務業為主的經濟體的常見問題,這是吸引大量教育水平低兼缺乏技術的新移民的服務型經濟往往遇到的困難,解決方法須從各階段教育投資入手。政府未能資助擴大教育網,形成本地人口中的非技術工人比例持續過高,貧者更是首當其衝;造成經濟增長與經濟公平的情況同時惡化。

 

人口質素繫於教育

 

通過吸納優秀人才移民,也可改善整體人口質素,對香港之類人口老化顯著的社會尤其合適,但這也正是在社會不公鴻溝日廣的情況下難以在政治上凝聚共識的範疇。本地人仇視內地孕婦來港產子,無疑是欠缺共識的表現;據特區政府資料顯示,這些內地家庭大都受過良好教育,技術水平又高,足以成為本地吸納的移民對象。較為理想的政策方案,應在於擴充醫療服務,並以培訓或從外地引入方式增聘醫護人手。

 

香港回歸以後,將跨境家庭成員長期分隔兩地,也是特區政府面對的另一棘手政治議題。低入息家庭被迫分隔異地,移民來港的父母也就喪失從小栽培子女的黃金機會。香港也因而為未來自製出一大社會問題,剝奪一群幼童在港受教育和在家庭培育下成長的機會,其後遺症已在今天的社會浮現。

 

至於貧窮問題,雖然傳媒一直以長者為關注焦點,其實貧窮不論在何處都牽涉所有年齡組別,而我相信香港亦不例外。電視畫面中長者在街頭拾紙皮的景象,像是似曾相識的舊片段反覆重播。我就曾在中環街頭,親眼目睹背負嬰兒的年輕母親推着滿載廢鐵的木頭車,這既是我童年時期在本地常見的景象,也是貧窮的寫照。

 

當代窮根源於外因

 

本地貧富日益懸殊,貧者愈貧,反映的是多方面趨勢互為影響的現象,起因是中國內地對外開放以及經濟深度全球化所引發的社會力量,通過各種途徑對不同群體產生影響。無奈香港始終缺乏針對貧窮成因所作詳盡而有效的分析,所見所聞盡是活躍的社運分子和政界代言人掀起的例證。

 

更可惜的是,社福界亦未能充分正視本地社會所面對的新挑戰;由於社福機構大都依賴政府資助,因而未能擴大旗下社會服務。要知道增強服務所需資助額之大,實足以動搖經濟與社會政策綱領之間的均勢。

 

此一問題牽連甚廣:為社福界增撥資源,難免予人威脅有限政府施政方針的印象,以及對保障經濟自由和個人自由方面產生影響;甚或牴觸《基本法》,因為《基本法》中有特區政府務須量入為出的明文規定。

 

在英國殖民統治時期,香港雖曾屢受經濟上的衝擊,但中國對外開放和經濟深度全球化影響之廣之深,卻罕有其匹。此外,本地經濟與社會政策綱領之間的傳統平衡當時一直得以維繫,皆因當時限制本地人參政之故。

 

戰後不久,香港社福界出現幾乎由志願機構主宰的局面,這也是現代化社會前身的典型現象。經歷過上世紀六十年代末暴動之後,本地社會服務開始邁進由政府負責的階段。其實,五十年代末期工業化正在起步之際,加上中國內地政局動盪,已為本地社會形勢轉變埋下伏線。房屋、教育、福利、醫療等社會服務進一步由政府直接包攬的安排,於是成為麥理浩(Murray MacLehose)就任香港總督之後的政策取向。

 

社經均衡有賴強政

 

麥理浩強政勵治,就任之後銳意重整承襲自前任(1961年至1971年)財政司郭伯偉(John Cowperthwaite)的政策重點,一改前朝大市場、小政府的作風。郭伯偉確也曾是本地政壇的重量級人物,一直深以保存經濟自由為念;香港自由市場經濟政策的理念兼制度基礎也拜他所賜。

 

身為英國殖民地總督,麥理浩獲英皇正式授權,在本地居民飽受暴動震撼而徬徨無計之際臨危受命,在政治上獲得充分支持,足以在本地凝聚共識,而推出嶄新的社會政策綱領。其政策目的在於運用公帑提供各種扶貧援助,以團結社會、促進穩定為目標,以社會而非經濟為重點。援助方式以實物為主,亦包括現金補貼,因而在政府架構中形成一個龐大的社會服務網絡,同時衍生出為數眾多的非政府福利組織。

 

1971至1981年夏鼎基出任財政司期間,能以其經濟政策平衡麥理浩的社會措施,以致經濟和社會政策綱領各得其所。麥理浩在施政上亦非為所欲為,但香港政府能在其任內一改前朝作風而杜絕貪污,確實應歸功於他。廉政得以實現,對香港能躋身國際先進城市之列也至關重要。社會安定而經濟廉潔,亦從此成為香港社會的寫照。

 

麥理浩的社會政策綱領,結合夏鼎基的經濟政策綱領,各有制度配合有關政策,一直行之有效,共約三十年。社會政策綱領有助於紓緩貧困並促進社會安定,經濟政策綱領則有助於個人和企業適時把握經濟機遇,於是社會上機遇處處,人人受惠。夏鼎基所倡導的「積極不干預主義」靠市場來滿足大眾需要;他也支持政府適度介入房屋、教育、醫療,以及部分福利事務,但政府只會在有需要時才插手干預。

 

無奈如此巧妙的社經政策綱領平衡關係,後來終於顧此失彼,日形不穩。上世紀九十年代初,隨着中國內地對外開放與經濟深度全球化,各種問題接踵而來。香港人口日趨老化,加上移民人口的去留亦產生種種新挑戰。本地民間對教育、房屋、福利、醫療等社會服務需求漸形殷切。這些發展均對本來的社經政策綱領構成日趨沉重的壓力。

 

政策失衡動搖根基

 

政府的本能反應,在於盡力維繫既定秩序的平衡,因為固有經濟政策既然往績彪炳,而又有助於香港晉身國際城市之列,自無隨便變動之理;況且歷史悠久的社福機構亦極力反對政府改變行之有效的經濟政策。有感於動搖固有經濟政策在本地、內地,以至國際間均不得人心,政府於是寧願重整舊有社會政策綱領。

 

麥理浩靠納稅人資助的社會政策主張,已被視為遭列根主義(Reaganism)與戴卓爾主義(Thatcherism)摒棄的過氣思想。事實上,包攬教育、醫療、房屋等社會服務的社福界,已在現代服務型經濟中佔有日形重要的位置,而不應視為無關痛癢的附庸。有論者指出,社會服務應仿照其他行業,奉行市場運作的原則與實務,也有人提議資助社福界的新模式。

 

此外,近年社會亦開始討論教育及醫療應否稱為「行業」,以及應否向外輸出有關服務等問題。討論有助於帶動本地重新審視社會政策綱領的應有目標、在社會上的經濟功能,以及其組織方式與其成立宗旨的配合程度等等。政府初步的選擇在於重整部分社會服務的提供方式,以便引進私人機構參與,並通過市場機制、加強監管措施、減省行政操控,從而提升生產力效益。教育及房屋服務政策的初步改革措施,以及後來在醫療服務政策方面的調整,則最能體現當前社會服務的轉變。

 

改革措施雖已在個別政策範疇取得一定進展,但整體而言卻未能帶動社會政策綱領實行重大變革。雖然傳媒廣泛報道政策改革對服務機構及社會大眾的影響,但政府卻並無交代有關改革措施的政治含意,以及其對社會長遠發展利益影響。問題的實質關鍵所在,亦即重新建立社經政策綱領之間的平衡,則從未公開提出,以作市民的政治選擇,因而從未納入民間的政治意識之中。

 

恢復平衡如走鋼線

 

因此,政府改革社會政策綱領及維持社經政策綱領的平衡關係,結果難以付諸實行。社福機構、利益組織、政治倡議組織由於主張為麥理浩式傳統社會政策模式進一步投放社會資源,自然將種種改革措施視為威脅,而對政府的改革措施採取敵對態度。迫於客觀形勢,政府無奈作出妥協,而將改革目標收窄。

 

回歸後特區政府需在以下四方面爭取民意支持:一、為何社經政策平衡是重要議題;二、為何必須改革麥理浩式社會政策綱領,而改革涉及的利益、代價、風險何在;三、如何重新制訂政策平衡,並使社會服務資助模式符合公眾利益;四、新政策取向如何能代表一套完整政策,而其中又涉及哪些實質計劃。就以上各點取得民意支持對政黨而言不過是例行公事而已,但政府卻辦不到。

 

要爭取民意支持政策方針是費時且須投放大量資源,必須向市民原原本本清晰交代有關政策的理念與推行,亦須配合圓熟的政治手腕,並非政府官僚所能勝任,因公務員畢竟並非從政者,在政治上從無實戰經驗。即使新加坡亦由人民行動黨主政,但香港與其他地方不同,香港政府從來沒有自己的政黨。

 

假若政府無法履行政黨的職務,而又未能自行組成政黨,就難以取得民意支持,與非政府政黨、倡議組織,以及其他利益組織抗衡,政府也必然面對四面受敵的困境。事實上,自1997年以來,香港的政壇早就出現分化,與時俱增,目前更落得空有政治呼聲而毫無實質政見的田地。今時今日,反對聲音日增,就社會政策整合民意變得愈來愈難,因而制訂經濟政策綱領亦會繼續受阻。

 

當前困局的部分成因,在於政府須面對各式各樣截然不同的訴求。在現行政治體制四分五裂而政見又嚴重分歧的情況下,到底有何對策,各方政客人言人殊,爭論不休。公務員自然傾向主張一仍舊貫,只會在民意勢不可擋時,才會迫於無奈作出妥協,如此局面實在難言理想。

 

無論如何,社經政策綱領之間的舊有平衡已經動搖,僵局既成,必須重新打造平衡關係。在重建出為人接受的新平衡之前,民意亦只會在譴責與辯護兩個極端之間繼續搖擺不定。

 

本欄將於下周探討為何有關社經政策綱領的意見及利益矛盾,竟會淹沒於近日有關全民直選的政治紛爭之中,而這一現象對香港未來發展又有何影響。

 

香港奇蹟已經幻滅?‧ 之三

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