(本文於二零一三年五月一日載於信報財經新聞)

 

上周本欄談及殖民地時期的香港,新移民滙聚催生本地工業化,而各自配合經濟、社會政策綱領的兩套制度亦逐漸形成;其中一套旨在促進自由市場經濟,另一套則旨在支援由政府資助掌管的社會服務界。在民間參與政治嚴受限制的安排下,這兩套制度及相關政策綱領之間的矛盾一直受到控制,得以維繫平衡。不過,隨着香港主權回歸,本地政制產生變化,兩套制度之間的微妙關係亦隨之轉變。

 

社會服務界要求增撥資源的慣性,以往一直受到均衡政策所制約。醫療與教育服務均逐步發展成幾乎全數資助,但由於受到服務範圍與資助程度的種種限制,服務在質和量兩方面均有所局限。例如教育一環早已在質與量上設限,中小學的師生人數比例不得增加,以及中學階段的全面普及教育一直未見落實。高等教育方面,資助學位為數有限,而非資助學位則不限數目。醫療方面,雖然大部分醫院及診所服務基本上為免費,但資源所限,往往輪候需時。

 

房屋及社會福利服務的組織及資助方式大同小異。舉例來說,公共房屋雖然租金廉宜,但在供應量、單位面積及質素方面均未能追上新加坡。社會福利服務亦只能滿足部分需求,所以提供服務機構一直游說政府資助更多服務。政府的一貫做法,在於一方面對資助服務慷慨提供全數資助,另一方面又對服務範圍處處設限。資助機構僱員的薪酬與向稱優厚的公務員薪酬掛鈎,以致獲政府全資資助的服務機構基於共同利益關係,而傾向支持政府政策。自然而然,非資助服務機構亦要求同一待遇,並常為社會服務界其他服務爭取同等資助。

 

有限政府無往不利

 

至於經濟一環,政府通過低稅率及寬鬆監管以促進創業和創新,但對扶助個別工業發展卻有所保留,原因有三:一、不符合經濟原則;二、有損港府所標榜的有限政府形象;三、不扶助工業,則拒為社會服務增撥資源亦成為一視同仁之舉。大致上政府以看守者自居,能夠維繫社經兩方面政策綱領的平衡可說是其基本職能。

 

政府也深明所謂「尋租」行為(rent-seeking)之類唯利是圖的行徑誘因,實與政府政策的慷慨程度成正比。殖民地政府深明若淪為大政府,會助長「尋租」行為,帶來種種棘手政治問題,因此明哲保身,以免在社會政策上推行過度,致使認受性備受挑戰。

 

港府於是立下決心,與其在打造社會發展上擔當主導角色,倒不如在社經政策綱領之間繼續保持平衡,以免一手造成社經界別的分裂;盡量減低兩者間的矛盾,亦順理成章降低民間的參政意慾。政府在嚴限急欲參政分子的同時,亦能不着打壓參政的痕迹。事實上有限政府既符合促進經濟發展原則,在政治上亦屬明智之舉。

 

殖民地時期,香港在以下三方面的政策綱領之間所取得的平衡一直行之有效:一、有限政府、自由經濟;二、政府資助提供適度的社會服務;三、限制民間參政,但到了上世紀八十年代以後漸難駕馭。形成這一發展有內在和外在兩方面的因素。

 

主權回歸政改契機

 

在香港主權回歸中國之後,各種政治勢力爭相要求開放本地政制。雖然《基本法》亦有容納這類政治訴求,但有關如何落實的具體程序並未提及。《基本法》只承諾循序漸進實現包含民主原則的開明政制,先經公開諮詢然後立法。有待確立的政治安排能否與香港社會秩序相容,卻未見列作《基本法》中詳加研究的範疇,可見《基本法》並未視之為獨立議題,而只着重保存香港原有生活方式。換言之,舊有社會秩序仍得以維持不變。

 

不過,社會秩序與有關政治安排能否互相兼容,其實至關重要;香港能否保持繁榮穩定亦有賴於此。我曾指出殖民政府時代本地社經政策綱領彼此存在衝突之處,但因一直嚴防參政途徑而能保持均勢。在此背景下,香港得以發展成現代城市,人人享有經濟及公民自由、奉行不干預主義的有限政府、小規模福利服務,而公務員又能廉潔奉公;雖無政治自由與普選,卻有維護法紀的健全法治制度,足以保障個人權利與產權。

 

問題是,政制開放會否衝擊本地社經政策綱領之間的微妙平衡?若經濟政策綱領轉向,又會否令經濟受挫?這些議題,在殖民地時期日漸壯大的經濟界廣受關注;而社會服務各界對此亦極為重視,因為不少社會服務機構都摩拳擦掌,銳意構建更有利於社會服務發展的社會新秩序。

 

早在制訂《基本法》過程中,香港社會秩序的轉變時機就已浮現。隨着中國對外開放、經濟深度全球化,以及本地人口結構的變化,種種強大的社會力量乘時冒起。與此同時,製造業已大舉北移,在本地近乎銷聲匿迹;樓價隨波譎雲詭的全球經濟起伏而大起大跌;跨境婚姻亦日趨普遍,大批技術與教育程度偏低的移民湧入香港。

 

無獨有偶,上述變化都發生於上世紀八十年代,其中挑戰已足令任何政府窮於應付,更何況香港當時正面臨政治上的巨變。我在去年出版的拙作《香港深層次矛盾》一書中,就從多方面探討當時陸續浮現的社會挑戰。其中影響好壞參半,可惜近三十年來未能減低負面影響,徒令本地人添煩添亂,以致部分港人逐漸對內地產生抗拒。

 

想深一層,《基本法》這份文件,無非旨在維護香港的舊有社會秩序,保存現有的社經制度,並維繫原有的社經政策綱領。昔日所忽略的難題和挑戰,正正在於制訂新政治制度之餘,而又須使之與正經歷轉變的社會秩序相容。開放政制的要求,只在於如何制訂出一套足以維護香港生活方式的制度,而非為配合新社會秩序設想。

 

社經分歧政改羈絆

 

對社會服務界而言,維護香港生活方式即等同於保存既有社會制度和社會政策綱領;經濟界對此亦抱持同一想法。影響所及,社會各界的團體以至個人亦各據陣地,以為皆有利於保存香港的生活方式。有關政制改革的討論,亦大都着眼於如何保存舊有生活方式。部分人相信促進政制民主化,才能進一步達此目標,但持相反意見者亦大有人在。

 

社會不斷進步,生活方式更新是必然的,可惜公眾討論有關全民普選、參選權利、以地區直選代替功能組別、直選選區面積何謂合適,以及如何令功能組別較開放兼更具代表性等議題時,往往以其在促進民主原則及價值的功能作為考慮準則,卻一直鮮見提及新政制應如何配合新社會秩序。

 

另一方面,有關討論亦反映出對政治職位人選以及可供競逐職位數量的過度關注。政治議題無日無之,引起關注本屬平常,但有關辯論卻是離不開如何保存香港生活方式,而社經服務各界的觀點又各走極端。

 

其實在香港回歸前社經制度及其相關政治綱領之間一直存在矛盾。新社會秩序之中,兩者的發展自然備受關注。為求爭取主動塑造未來,社經界代表於是各自為新政制設訂遊戲規則,藉以保障並促進自身利益。

 

無奈自訂遊戲規則反變為爭相保存既有制度與政策綱領。不但角力形式與針鋒相對的言辭與以往一樣,就連代表人物也全是熟悉面孔。社會服務界方面,來自志願組織與政治倡議組織的代表,因所屬年代以及與政府、經濟或社會的聯繫各異,在觀點上出現明顯分歧。舊有社會秩序的互不協調及自相矛盾之處,正是今天社會上種種煩亂的根源。

 

本地社會服務界確實有擴展必要,教育、房屋、醫療、社會福利隨着人口老化而需求日增、貧窮現象愈趨普遍,樓價飆升,貧富懸殊情況日益嚴重,若現狀維持不變,長遠來說社會服務界根本就無法應付。因此,社經政策綱領之間的平衡關係必須重整。

 

社會服務界舊有制度必須加以改革,經濟界亦然。如此大規模的改革,對任何政治制度來說均可算近乎不可能的任務,更何況香港正處於過渡期。至於最重要而又懸而未決之事莫過於政權架構未有定案,以致政策持續不明朗。

 

措施失當矛盾加劇

 

一個處於政治制度過渡時期的行政主導政府,對難免遇到的困難未有充分掌握,只以為一切自會如常運作,到頭來方知過渡期間改革舊有社會秩序如何艱巨。各方社群由始至終堅持利益訴求,完全無意改變立場,政治上也就難有妥協餘地。問題部分成因在於低估有關議題所涉範圍及其複雜性,政府及批評者均未能實事求是指出周詳而目標明確的行動方案。各方表達的訴求亦往往只屬狹隘的組別或自利性質。為達成妥協,無視於彼此水火不容的事實,勉強湊合各方利益,最終仍是無法達成任何協議。

 

推行立法會選舉比例代表制,正是政府決策失當的最明顯例子,因為此舉無異於助長政治代表四分五裂。整合民意從來就並非易事,而實行此制之後就更難上加難。不但無法在新社經政策綱領之間取得平衡,反而引致組別只顧自身利益而各不相讓,在政見分歧影響下造成政策停滯,以致社會日趨分化。隨着懸而未決的經濟、社會議題不斷堆積,香港不但在社經方面嚴重分歧,在政治上亦日形分化。

 

施政取中須防民粹

 

要在政策上作出變革,自需於政治上取得某程度上的支持,但這在政制過渡時期卻不易為。部分論者經常批評政府因非由民主選舉產生而缺乏認受性,自然會視這種現象為意料中事。但這類評論既屬意識形態範疇,毋須以真理視之。根據《基本法》,行政長官的政權源自北京以及本港市民。因此,要在新社會秩序中求取平衡,必先全面掌握社會脈搏,從中參透取信於民之道。

 

在社會秩序轉變的過程中,政府所以未能正視各種相關社會問題,而又在制訂對策方面屢試屢敗,部分原因在於公務員並不能代表政府整體。作為公共官僚體系,公務員團隊的主要職能只在執行政策,而非在社會轉變中屯聚民意;屯聚民意應屬立法機關以及行政長官的職責。特區政府內部協作失調,未能全面發揮應有功能,以致表現令人失望。

 

自從主權回歸之後,特區政府表現一直未如理想,但卻未足以由此推論皆因缺乏民主所致;況且即使民選政體,亦有可能受制於政策分歧,因而陷入政治僵局。西方民主國家往往展現出民粹主義傾向,而民粹訴求紛紜,更引致不少民主及極權國家陷入政治分裂以至無法管治的困局。

 

民主所以成為西方世界的首選政制,皆因這種政制有助於保障個人權利和自由,免受極權操縱。民主思想的始創者,亦憂慮民主制度會引致假借大多數之名而行暴政之實的惡果,致使未能尊重並維護少數的權利和自由。

 

為免落得如此下場,部分民主制度本身預設政權分立機制,以確保少數權利受到保障。後來卻演變出另一極端:少數暴政。英國史學家富格遜(Niall Ferguson)教授所着《宏觀衰落:制度衰亡與經濟沒落之路》(The Great Degeneration: How Institutions Decay and Economies Die)(2012年),正好道出文明社會如何走上不文明之路,關心香港前途者實不容錯過。

 

究竟香港的政制發展,最終可會落得如此下場?香港又能否及時扭轉頹勢?本欄將於下周探討如何令本地政制變得較為包容,以為創建社經政策綱領之間平衡鋪路。

 

香港奇蹟已經幻滅?‧之四

 

(待續)

 

參考文獻:

 

Niall Ferguson, The Great Degeneration: How Institutions Decay and Economies Die, Allen Lane, London, 2012

 

《香港深層次矛盾》(王于漸,香港中華書局,2012)

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