(本文于二零一三年五月八日载于信报财经新闻)

 

在本系列已发表的四篇文章中,我谈及香港政府如何对公共资助的社会服务界展开深层改革,以应日益增长的需求。可惜改革屡试屡败,一些弱势社群所面对的困难不但未能充分纾缓,甚至有增无减。初拟深入改革但却终于变为降格实施的例子包括校本改革、副学士学位计划、私立大学、租者置其屋计划、自愿参与医疗保险资助计划、学前教育学券计划,以及长者医疗券计划等。

 

政府曾致力通过改革现有服务而非单凭增加拨款,以改善社会服务。深层改革的动机在于寻求生产力效益,并引进私人机构参与,其背后政策理据在于尽可能维持社经政策纲领之间的平衡。这两方面的政策纲领,可算是两位前财政司郭伯伟(John Cowperthwaite)和夏鼎基(Philip Haddon-Cave)与前总督麦理浩(Murray MacLehose)在政制上给香港留下的宝贵遗产。

 

改革未果民怨祸根

 

香港政策后来所以出现左右为难的局面,主要由于若要跟随麦理浩式社会政策的旧路,则社会服务须要作大规模扩展,这是势将与经济政策产生冲突。在不少人心目中,经济自由不仅是香港经济增长的一大关键元素,亦与公民自由息息相关;社会服务界的改革项目,亦隐含着相关的政策考虑。

 

董建华与曾荫权当政时期,政策焦点在于维系社经政策平衡,保持其完整性;此一政策考虑反映数十年来一脉相承的政治共识,至今依然影响政府思维和政策取向。这种政治共识在颇大程度上早已纳入只着重保存香港原有生活方式的《基本法》之中。

 

在此背景下,特区政府在社会服务界方面的部分改革方案可算相当创新,所以不应遽下结论,认定政府官僚不思进取、缺乏想象力。虽然改革方案往往不获欣赏甚或不获接纳,但若说政府没有尽力,则未免有欠公允。可惜该等方案往往未能取得足够政治支持,以抵御来自社会服务机构和政府内部的抗拒。

 

政府若能对社会服务界增拨资源,则改革号召或会较易为服务机构和政府内部所接受。但要增拨资源,政府须先申明改革的理据何在,并阐明目的并非捐弃旧有制度,而在于顺应社会新形势。

 

上述假设最终当然未能成事,更因社会服务供不应求,而在民间演变成一股政治怨气。香港过渡期的政制,催化了社会大众的不满和分化涌现,但于寻求方案化解纷争方面,政府却往往显得束手无策。

 

过渡政制立法弄权

 

引致此局面的成因有以下数项。一、中国对外开放与经济深度全球化,对香港所造成的冲击异常严重,须要从制订社会服务政策方面作出应对;二、人口结构上的重大变化,对各种社会服务需求增添额外压力;三、随着主权回归中国,市民近三十年来的政治要求迭变;四、现有政治制度一直未能有效屯聚民意,即是说改革社会政策无法取得足够民意支持;五、过渡期政制容易助长政治分歧,令社会政策改革进度缓慢,以致政府威信随之江河日下。

 

最后两项因素会强化首三项因素,因此尤其重要。过渡期政制包含多项安排,鼓励市民表达意见和要求,可惜未能有效屯聚民意建立可行方案。例如立法机关虽有权投票否决政府的预算案,但不得提出影响预算内容的建议书。此一安排其实反映出对立法会在日趋透明而民主的政制下趋向滥用权力的隐忧,这在起草《基本法》时早已存在,是以加载相关条文以作规限。

 

《基本法》部分条文的原意显然为了防止立法会向社会服务界利益倾斜,出现社会政策凌驾经济政策的后果,令社经政策之间失却平衡。平衡社经政策是行政主导政府的一大要务,但这安排欠妥之处,在于助长立法会提出种种不切实际、非分的要求。首先,议员既然无权就预算案内容提出修订,于是索性为博取选民支持而诸多要求,不顾后果。政府由于须同时兼顾平衡政策纲领和满足社会服务需求,以致常被批评处处被动、施政不足。

 

其次,立法会议员既然无权加税,于是转而经常就规管经济活动提出对税务并无直接影响的法案,最低工资即属一例。此举实无异于变本加厉的经济干预,对经济的扭曲作用更甚于税务措施。其实经济理论早有定论,实施规管对社会造成的长远经济负担,尤甚于效果相同的税务措施。

 

特殊利益无助共识

 

是以立法会议员每多主张规管措施,因大大有助聚焦于特定组别的选民。争取有利于广大市民的措施纵然赢得口碑,却未必取得选票。针对性的规管措施对立法会选举的候选人或角逐连任的现任议员尤其有利。议员在涉及预算案的法案中尽责研讨的意欲不大,反倾向专注于狭隘观点,迎合特定社群利益。

 

另一项导致政治分化的安排,是实施比例代表制。此举原意只为确保有足够代表不同利益的候选人能够当选;有人则认为目的只在确保所谓「建制派」代表能顺利进入民选而成的立法会。经此方法产生的立法会代表界别虽广,却视野狭隘,只顾特殊利益,因而衍生出种种不良后果。

 

首先,立法会严重分化,既未能代表广大市民的利益,屯聚民意的能力亦备受削弱,责任唯有落在行政主导的政府身上。无奈政府公务员皆非民选且须持政治中立,即使是行政长官,一旦就任亦须与各政党划清界线。

 

有指行政主导政府由于缺乏认受性,所以未能为其政策和措施取得广泛民意支持,而经普选产生的行政长官则毋须面对类似困境。我却认为单凭普选亦不足以改善管治、重建政治共识,视野狭隘而只顾特殊利益的立法会仍将各持己见,无法屯聚民意;重大政策决议陷于瘫痪的状态亦会持续下去。

 

长此下去,尽管作最乐观推想,特区政府也只能像布鲁塞尔政府般缺乏代表性而孤立、专职发出规章政令、自叹未能作任何变革。往坏处想,更可能选出像委内瑞拉已故总统查韦斯(Hugo Chávez)之类在民怨冲天背景下上台的独裁政客;而「查韦斯式」(Chavismo)方略,不但严重打击该国经济,更摧毁建立开放和包容经济制度的机会。虽然我相信香港政局应不至于此,但即使最乐观的假设成为事实,仍非惬意。

 

假使能够改革选举安排,减少功能组别选区数目,废除比例代表制,就应能减低立法会四分五裂的局面。虽然议会政治难免出现政见分歧,却较有机会凝聚主流组别,以便集中磋商化解社经政策纲领之间的矛盾。如此安排,应较有助于以行政主导的政府达成妥协及共识。

 

建制民粹   各走极端

 

现行政制的第三大特色,就是立法会的功能组别代议制。这制度最为人诟病之处,在于其有违政治权利平等及道德权利平等的民主原则。我曾在2012年4月4日〈核心价值、功能组别与民主原则〉一文中,提及功能组别如何在符合民主价值的大前提下,对推动经济及社会发展所能发挥的作用及目的。

 

在立法会中引入功能组别,原意在释除社经政策纲领会因政制开放而失衡的疑虑。社会上确有部分界别深信,香港旧有经济政策纲领维护经济自由,正如法律和言论及信仰自由等,均为香港支柱。以为功能组别纯属保障既有经济利益之举,未免以偏概全,忽略旧有政策的价值、成效,以及其在新形势下的相关性。

 

各种社会服务需求日增是真正值得关注的一环,其中牵涉教育、医疗、房屋、福利等存在已久的严重问题。殖民地政府的政策根本不敷应付种种有关问题,因此旧有的平衡关系必须加以重整,才能适用于目前的新形势。必须通过重新协调各持份者之间的利益,从而达成社会新契约。

 

无论九七前后,历届政府均未能在社经政策上凝聚新共识,而在按经济原则改革社会服务界方面,则屡败屡试,其志可嘉。与此同时,政府的批评者及反对派一直未见建议任何社会新契约,反而一味走福利挂帅的民粹路线,足证当初政策倾斜的忧虑不无道理。反对派之间始终未能制订出一套完整的社会政策纲领,以致无法团结选民。迄今不论特区政府抑或反对派都未能屯聚社会上严重分歧的意见与利益。

 

建新秩序   以用为本

 

总而言之,香港目前面对的情况如下:一、转变中的经济及社会秩序;二、过渡期政制;三、旨在维护固有生活方式的《基本法》,但固有生活方式所系的社经秩序正逐渐消失。政府虽曾尝试实施各项经济及社会政策,以响应新兴社经秩序,但却未能向市民大众清楚解释个中原因及意义所在。政府的努力以失败告终,可算意料中事。毕竟官僚机关只有专职行政的公务员,而其政治任务一向只在于平衡社经政策纲领。俨如一个守护者。政府既非政治组织,自然无法动员群众支持任何发展宏图或勇于变革的使命。只有独立国家才用得着此等鸿图伟略,殖民地政府有的不过是「借来的时间、借来的地方」。当然,香港终须改变如此状况,而目前所面对的正是转变之初难免遇到的适应问题。

 

近三十年来,香港在经济和社会范畴所经历的转变,虽说不上惊天动地,但亦须细心处理、精心微调才行。须知此等转变仍在进行,因为产生转变的因素依然陆续浮现。究竟民主是否解决香港社经问题的答案?这对确定其作为一种政治安排的功能至关重要。任何政制的成效,均视乎其能否将错综复杂的利益,屯聚成令持份者接受的各种选择方案。从殖民地时期迈向「一国两制」,并非纯属政治过渡,而须在中国对外开放、经济深度全球化,以及香港人口结构转变带动下,同时实现社会及经济过渡。

 

因此,民主信徒必须加倍努力,以证明民主制度确有助于创建经济及社会新秩序。政府的监察者兼反对者之间政见日趋分裂,已难以令人相信他们能提出任何可行的政治方案;说不定反对派亦如政府般面对转变之初的适应问题。

 

民意屯聚   前途所系

 

须知民主并非只是一种目的,本身也必须是一种手段!

 

它应可防止政见日趋分化、屯聚社会上错综复杂的意见与利益,可惜至今仍未见实现。政途开放以及实行比例代表制带来相反效果,社会分化更形白热化,有必要扭转局面,改革选举制度。民主政制若未能屯聚民意,就无从标榜较其他政制优胜。

 

民主思想提倡政治权利平等属人人得享的道德权利,这种道德信念也正是凝聚政府监察与反对者和市民大众的力量。此外,民主作为一种道德论据,足以团结社会大众,皆因香港人不时对内地贪污舞弊的现象感到震惊,也深受本地社经变化难测的局势困扰,更普遍忧虑与内地在社经方面日趋融合,会对其所珍惜的生活方式构成威胁。攻击内地虽似已成部分香港人的一种道德召唤,但却无助于解决问题。

 

民主及法治中的道德含义,源自君主制度的专制统治下,皇权以其神圣地位垄断政治、经济、社会特权,民主及法治成为替代君主政体的道德标准,藉以挑战专制政权的道德权威,由此号召群众投入政治运动,从而改变受君主独裁压制而在政治、经济、社会上所处的弱势地位。

 

虽然政治权利平等的普世道德号召力毋庸置疑,但一心推翻专制君主政体的历史背景,与香港人过往或现时的政治要求从来就扯不上任何关系。沉缅于民主的道德含义,虽有助于政府的监察与反对者彼此建立共通政治平台,却无助于设计出凝聚所需政治共识的民主政制,以协助港人克服经济及社会新秩序所带来的挑战。也许面对挑战的任务未免过于艰巨,就连反对派亦感难以胜任。

 

政府的监察与反对者虽未能在道德、经济、社会方面整合民意和各方利益,但确能代表社会上的不同界别,因而不应就此置之不理。不过,若单从道德角度诠释民主,寻求共同目标的努力只会事倍功半。正如我曾在3月21日、28日及4月3日「林肯语言权术」三篇文章所述,美国总统林肯当年在废除奴隶制的过程中,深明须在种种微妙关系之间保持平衡。即使在奴隶制废除之后,他仍小心翼翼,避免急于授予刚被解放的黑奴平等权利。

 

究竟香港奇迹是否已经幻灭?香港昔日的奇迹,全凭在社经政策纲领之间保持平衡,配合巧妙的政治手腕加以微调,才能一直维持。回归以来,在本地政制仍处过渡期之际,香港不断尝试,至今仍在摸索再创奇迹之路。

 

「香港奇迹已经幻灭?」系列‧完

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