(本文於二零一三年五月八日載於信報財經新聞)

 

在本系列已發表的四篇文章中,我談及香港政府如何對公共資助的社會服務界展開深層改革,以應日益增長的需求。可惜改革屢試屢敗,一些弱勢社群所面對的困難不但未能充分紓緩,甚至有增無減。初擬深入改革但卻終於變為降格實施的例子包括校本改革、副學士學位計劃、私立大學、租者置其屋計劃、自願參與醫療保險資助計劃、學前教育學券計劃,以及長者醫療券計劃等。

 

政府曾致力通過改革現有服務而非單憑增加撥款,以改善社會服務。深層改革的動機在於尋求生產力效益,並引進私人機構參與,其背後政策理據在於儘可能維持社經政策綱領之間的平衡。這兩方面的政策綱領,可算是兩位前財政司郭伯偉(John Cowperthwaite)和夏鼎基(Philip Haddon-Cave)與前總督麥理浩(Murray MacLehose)在政制上給香港留下的寶貴遺產。

 

改革未果民怨禍根

 

香港政策後來所以出現左右為難的局面,主要由於若要跟隨麥理浩式社會政策的舊路,則社會服務須要作大規模擴展,這是勢將與經濟政策產生衝突。在不少人心目中,經濟自由不僅是香港經濟增長的一大關鍵元素,亦與公民自由息息相關;社會服務界的改革項目,亦隱含着相關的政策考慮。

 

董建華與曾蔭權當政時期,政策焦點在於維繫社經政策平衡,保持其完整性;此一政策考慮反映數十年來一脈相承的政治共識,至今依然影響政府思維和政策取向。這種政治共識在頗大程度上早已納入只着重保存香港原有生活方式的《基本法》之中。

 

在此背景下,特區政府在社會服務界方面的部分改革方案可算相當創新,所以不應遽下結論,認定政府官僚不思進取、缺乏想像力。雖然改革方案往往不獲欣賞甚或不獲接納,但若說政府沒有盡力,則未免有欠公允。可惜該等方案往往未能取得足夠政治支持,以抵禦來自社會服務機構和政府內部的抗拒。

 

政府若能對社會服務界增撥資源,則改革號召或會較易為服務機構和政府內部所接受。但要增撥資源,政府須先申明改革的理據何在,並闡明目的並非捐棄舊有制度,而在於順應社會新形勢。

 

上述假設最終當然未能成事,更因社會服務供不應求,而在民間演變成一股政治怨氣。香港過渡期的政制,催化了社會大眾的不滿和分化湧現,但於尋求方案化解紛爭方面,政府卻往往顯得束手無策。

 

過渡政制立法弄權

 

引致此局面的成因有以下數項。一、中國對外開放與經濟深度全球化,對香港所造成的衝擊異常嚴重,須要從制訂社會服務政策方面作出應對;二、人口結構上的重大變化,對各種社會服務需求增添額外壓力;三、隨着主權回歸中國,市民近三十年來的政治訴求迭變;四、現有政治制度一直未能有效屯聚民意,即是說改革社會政策無法取得足夠民意支持;五、過渡期政制容易助長政治分歧,令社會政策改革進度緩慢,以致政府威信隨之江河日下。

 

最後兩項因素會強化首三項因素,因此尤其重要。過渡期政制包含多項安排,鼓勵市民表達意見和訴求,可惜未能有效屯聚民意建立可行方案。例如立法機關雖有權投票否決政府的預算案,但不得提出影響預算內容的建議書。此一安排其實反映出對立法會在日趨透明而民主的政制下趨向濫用權力的隱憂,這在起草《基本法》時早已存在,是以載入相關條文以作規限。

 

《基本法》部分條文的原意顯然為了防止立法會向社會服務界利益傾斜,出現社會政策凌駕經濟政策的後果,令社經政策之間失卻平衡。平衡社經政策是行政主導政府的一大要務,但這安排欠妥之處,在於助長立法會提出種種不切實際、非分的要求。首先,議員既然無權就預算案內容提出修訂,於是索性為博取選民支持而諸多要求,不顧後果。政府由於須同時兼顧平衡政策綱領和滿足社會服務需求,以致常被批評處處被動、施政不足。

 

其次,立法會議員既然無權加稅,於是轉而經常就規管經濟活動提出對稅務並無直接影響的法案,最低工資即屬一例。此舉實無異於變本加厲的經濟干預,對經濟的扭曲作用更甚於稅務措施。其實經濟理論早有定論,實施規管對社會造成的長遠經濟負擔,尤甚於效果相同的稅務措施。

 

特殊利益無助共識

 

是以立法會議員每多主張規管措施,因大大有助聚焦於特定組別的選民。爭取有利於廣大市民的措施縱然贏得口碑,卻未必取得選票。針對性的規管措施對立法會選舉的候選人或角逐連任的現任議員尤其有利。議員在涉及預算案的法案中盡責研討的意欲不大,反傾向專注於狹隘觀點,迎合特定社群利益。

 

另一項導致政治分化的安排,是實施比例代表制。此舉原意只為確保有足夠代表不同利益的候選人能夠當選;有人則認為目的只在確保所謂「建制派」代表能順利進入民選而成的立法會。經此方法產生的立法會代表界別雖廣,卻視野狹隘,只顧特殊利益,因而衍生出種種不良後果。

 

首先,立法會嚴重分化,既未能代表廣大市民的利益,屯聚民意的能力亦備受削弱,責任唯有落在行政主導的政府身上。無奈政府公務員皆非民選且須持政治中立,即使是行政長官,一旦就任亦須與各政黨劃清界線。

 

有指行政主導政府由於缺乏認受性,所以未能為其政策和措施取得廣泛民意支持,而經普選產生的行政長官則毋須面對類似困境。我卻認為單憑普選亦不足以改善管治、重建政治共識,視野狹隘而只顧特殊利益的立法會仍將各持己見,無法屯聚民意;重大政策決議陷於癱瘓的狀態亦會持續下去。

 

長此下去,儘管作最樂觀推想,特區政府也只能像布魯塞爾政府般缺乏代表性而孤立、專職發出規章政令、自嘆未能作任何變革。往壞處想,更可能選出像委內瑞拉已故總統查韋斯(Hugo Chávez)之類在民怨沖天背景下上台的獨裁政客;而「查韋斯式」(Chavismo)方略,不但嚴重打擊該國經濟,更摧毁建立開放和包容經濟制度的機會。雖然我相信香港政局應不至於此,但即使最樂觀的假設成為事實,仍非愜意。

 

假使能夠改革選舉安排,減少功能組別選區數目,廢除比例代表制,就應能減低立法會四分五裂的局面。雖然議會政治難免出現政見分歧,卻較有機會凝聚主流組別,以便集中磋商化解社經政策綱領之間的矛盾。如此安排,應較有助於以行政主導的政府達成妥協及共識。

 

建制民粹   各走極端

 

現行政制的第三大特色,就是立法會的功能組別代議制。這制度最為人詬病之處,在於其有違政治權利平等及道德權利平等的民主原則。我曾在2012年4月4日〈核心價值、功能組別與民主原則〉一文中,提及功能組別如何在符合民主價值的大前提下,對推動經濟及社會發展所能發揮的作用及目的。

 

在立法會中引入功能組別,原意在釋除社經政策綱領會因政制開放而失衡的疑慮。社會上確有部分界別深信,香港舊有經濟政策綱領維護經濟自由,正如法律和言論及信仰自由等,均為香港支柱。以為功能組別純屬保障既有經濟利益之舉,未免以偏概全,忽略舊有政策的價值、成效,以及其在新形勢下的相關性。

 

各種社會服務需求日增是真正值得關注的一環,其中牽涉教育、醫療、房屋、福利等存在已久的嚴重問題。殖民地政府的政策根本不敷應付種種有關問題,因此舊有的平衡關係必須加以重整,才能適用於目前的新形勢。必須通過重新協調各持份者之間的利益,從而達成社會新契約。

 

無論九七前後,歷屆政府均未能在社經政策上凝聚新共識,而在按經濟原則改革社會服務界方面,則屢敗屢試,其志可嘉。與此同時,政府的批評者及反對派一直未見建議任何社會新契約,反而一味走福利掛帥的民粹路線,足證當初政策傾斜的憂慮不無道理。反對派之間始終未能制訂出一套完整的社會政策綱領,以致無法團結選民。迄今不論特區政府抑或反對派都未能屯聚社會上嚴重分歧的意見與利益。

 

建新秩序   以用為本

 

總而言之,香港目前面對的情況如下:一、轉變中的經濟及社會秩序;二、過渡期政制;三、旨在維護固有生活方式的《基本法》,但固有生活方式所繫的社經秩序正逐漸消失。政府雖曾嘗試實施各項經濟及社會政策,以回應新興社經秩序,但卻未能向市民大眾清楚解釋箇中原因及意義所在。政府的努力以失敗告終,可算意料中事。畢竟官僚機關只有專職行政的公務員,而其政治任務一向只在於平衡社經政策綱領。儼如一個守護者。政府既非政治組織,自然無法動員群眾支持任何發展宏圖或勇於變革的使命。只有獨立國家才用得着此等鴻圖偉略,殖民地政府有的不過是「借來的時間、借來的地方」。當然,香港終須改變如此狀況,而目前所面對的正是轉變之初難免遇到的適應問題。

 

近三十年來,香港在經濟和社會範疇所經歷的轉變,雖說不上驚天動地,但亦須細心處理、精心微調才行。須知此等轉變仍在進行,因為產生轉變的因素依然陸續浮現。究竟民主是否解決香港社經問題的答案?這對確定其作為一種政治安排的功能至關重要。任何政制的成效,均視乎其能否將錯綜複雜的利益,屯聚成令持份者接受的各種選擇方案。從殖民地時期邁向「一國兩制」,並非純屬政治過渡,而須在中國對外開放、經濟深度全球化,以及香港人口結構轉變帶動下,同時實現社會及經濟過渡。

 

因此,民主信徒必須加倍努力,以證明民主制度確有助於創建經濟及社會新秩序。政府的監察者兼反對者之間政見日趨分裂,已難以令人相信他們能提出任何可行的政治方案;說不定反對派亦如政府般面對轉變之初的適應問題。

 

民意屯聚   前途所繫

 

須知民主並非只是一種目的,本身也必須是一種手段!

 

它應可防止政見日趨分化、屯聚社會上錯綜複雜的意見與利益,可惜至今仍未見實現。政途開放以及實行比例代表制帶來相反效果,社會分化更形白熱化,有必要扭轉局面,改革選舉制度。民主政制若未能屯聚民意,就無從標榜較其他政制優勝。

 

民主思想提倡政治權利平等屬人人得享的道德權利,這種道德信念也正是凝聚政府監察與反對者和市民大眾的力量。此外,民主作為一種道德論據,足以團結社會大眾,皆因香港人不時對內地貪污舞弊的現象感到震驚,也深受本地社經變化難測的局勢困擾,更普遍憂慮與內地在社經方面日趨融合,會對其所珍惜的生活方式構成威脅。攻擊內地雖似已成部分香港人的一種道德召喚,但卻無助於解決問題。

 

民主及法治中的道德含義,源自君主制度的專制統治下,皇權以其神聖地位壟斷政治、經濟、社會特權,民主及法治成為替代君主政體的道德標準,藉以挑戰專制政權的道德權威,由此號召群眾投入政治運動,從而改變受君主獨裁壓制而在政治、經濟、社會上所處的弱勢地位。

 

雖然政治權利平等的普世道德號召力毋庸置疑,但一心推翻專制君主政體的歷史背景,與香港人過往或現時的政治訴求從來就扯不上任何關係。沉緬於民主的道德含義,雖有助於政府的監察與反對者彼此建立共通政治平台,卻無助於設計出凝聚所需政治共識的民主政制,以協助港人克服經濟及社會新秩序所帶來的挑戰。也許面對挑戰的任務未免過於艱巨,就連反對派亦感難以勝任。

 

政府的監察與反對者雖未能在道德、經濟、社會方面整合民意和各方利益,但確能代表社會上的不同界別,因而不應就此置之不理。不過,若單從道德角度詮釋民主,尋求共同目標的努力只會事倍功半。正如我曾在3月21日、28日及4月3日「林肯語言權術」三篇文章所述,美國總統林肯當年在廢除奴隸制的過程中,深明須在種種微妙關係之間保持平衡。即使在奴隸制廢除之後,他仍小心翼翼,避免急於授予剛被解放的黑奴平等權利。

 

究竟香港奇蹟是否已經幻滅?香港昔日的奇蹟,全憑在社經政策綱領之間保持平衡,配合巧妙的政治手腕加以微調,才能一直維持。回歸以來,在本地政制仍處過渡期之際,香港不斷嘗試,至今仍在摸索再創奇蹟之路。

 

「香港奇蹟已經幻滅?」系列‧完

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