(本文於二零一三年五月十五日載於信報財經新聞)

 

隨著近期傳媒大肆報導高官涉嫌違規、行為不當,政府高層的貪污問題引起社會廣泛關注,其中聚焦於內地與香港交往日益頻繁,以致內地貪污風氣或會蔓延至香港的隱憂。本文將探討如何透過重推前稱長俸的退休金計劃,即採用「延付報酬」(deferred compensation)方式,從而降低高官貪腐的意欲。

 

所謂「延付報酬」,即以延遲支付的方式提供報酬。僱員若於在職期間行為不當,致遭受紀律處分或遭解僱,則會喪失領取全數或部分「延付報酬」的資格。換言之,「延付報酬」措施包含懲罰性質,對公務員不當行為具阻嚇作用。世界各地尤以採用長俸制之政府多以此方法維持公務員的紀律。

 

2000年6月之前,香港政府公務員長俸計劃就一直包含此一維持紀律功能。不過,若要「延付報酬」真正發揮阻嚇作用,則必須嚴格執行在官員操守並無違規的情況下才予以發放的規定。

 

 

延付報酬 隱含罸則

 

「延付報酬」計劃設定公務員報酬於年輕時偏低,年長時偏高【圖一】。圖中縱軸標示某公務員時薪;橫軸為公務員年齡。假設該公務員二十歲入職,六十歲退休,其任職年期為四十年。

 

為方便解說,假設該公務員每小時的生產力一直維持不變。但須知我從相關討論中所引伸出的結論,並非純粹以此簡化假設為依據。以經濟學術語而言,每名公務員每小時的生產力稱為其「邊際生產值」,英文簡稱VMP(t)。【圖一】中此數值以水平線VMP(t)代表,顯示每小時的生產力並未隨年齡增長而改變。

 

「延付報酬」計劃所釐訂的工資率,於公務員年輕時低於其生產力水平,而於年老時高於其生產力水平(【圖一】向上斜W(t) 工資線)。以數學術語而言,公務員年輕時,W(t) < VMP(t),年老時則W(t) > VMP(t)。

 

從公務員角度出發,雖然VMP(t) 呈水平走向,而W(t) 線卻向上傾斜,但兩線所得的現值結果相等。公務員從二十歲至六十歲的四十年間,累積VMP(t) 值所代表的工作貢獻相等於同期內所獲工資 W(t) 現值。不論以畢生或現值計算,公務員在工作上的付出都能獲得對稱的報酬。

 

話雖如此,由於公務員年輕時報酬偏低,所以必須待到退休時離職才可獲得與工作付出對稱的全部報酬;若在六十歲之前離職,就無法全數取得。某程度上,如此安排無異於獎勵公務員完成終身合約。

 

此措施雖然未必適用於三司十二局政治委任官員,因為他們不屬公務員之列,必須獨立處理,但其基本原則仍具參考價值。

 

年青時少付而年長時多付薪酬的特質是如果公務員若在退休前行為不當而遭解僱,就會喪失獲得與工作付出對稱的全部報酬的機會。因此,公務員終其公務生涯,都要面對可能受「延付報酬」計劃懲罰而喪失應得報酬的威脅。

 

公務員若有貪污瀆職等不當行為,自然千方百計加以隱瞞,有效檢舉殊不易為。由於根據「延付報酬」計劃,貪污行為一旦被揭發,不但有面對刑事檢控及名譽掃地之虞,當事人更會喪失「延付報酬」。對於這類難以偵測的不當行為,「延付報酬」計劃的懲罰措施可算最具阻嚇作用。

 

強制退休 長俸養廉

 

此外,強制退休也是「延付報酬」計劃的另一大特色。若某公務員已屆六十退休之齡,在取得全部相稱報酬後繼續工作,「延付報酬」不再存在,阻嚇作用自然消失;為針對這種情況,故而有強制適齡公務員退休的規定。同一道理,公務員愈臨近退休年齡,延付安排對不當行為的阻嚇作用亦會隨之遞減;此項計劃可如何修訂以堵塞漏洞?

 

長俸計劃可算是政府一項理想可行的「延付報酬」計劃。公務員在退休之後仍一直領取長俸,其工作上的付出也唯有終其餘生才可全數取回相稱報酬。長俸計劃在公務員整段在職時期一直發揮對不當行為的阻嚇作用:因若被揭發任何不當行為,就有喪失長俸之虞。

 

由於壽命無法準確預知,公務員有生之年自然要求較高報酬,以防不測。年輕僱員報酬偏低,自然希望增加應變力以降低風險,要求較高待遇,是人之常情。由此可知因何即使政府機構的終身受僱情況較私營界別普遍,公務員薪酬仍往往高於市場水平。不少論者由於忽略公務員薪酬中針對不當行為而預設的阻嚇因素,因而抱怨公務員同時坐享「鐵飯碗」與高薪厚祿。

 

圖二】顯示長俸計劃如何對不當行為產生阻嚇作用。長俸是公務員正式退休後每月獲發的退休金,直至終老;實際所得的金額,則按退休前的最終薪酬和服務年期計算。

 

為了便於解說,假設某公務員生產力為水平線VMP*(t),其工資率(與年歲關係維持不變)則以水平線W*(t) 標示。公務員的工資率定在低於其生產力水平,以致其整段在職時期W*(t) < VMP*(t) 。為該名公務員提供的「延付報酬」,正是他退休後所得價值等於P*(t) 的長俸。若其預期壽命為八十歲,則所領長俸的年期就會長達二十年。同樣,我對有關問題所作的結論,亦非純以此等簡化假設為依據。

 

從這一簡化例子可見,「延付報酬」的設計可以相當直接了當。某公務員終其在職期內報酬偏低的少收報酬,亦即等於四十年工作以來VMP*(t) – W*(t) 的少收報酬。他的累積少收報酬,將由退休後二十年的長俸現值P*(t) 作為補償。「延付報酬」計劃目的在於訂出W*(t) 與 P*(t) 的合理配對數值,達致累積少收報酬與累積長俸現值相等。

 

薪酬高低 預設機制

 

假設該公務員在超過強制退休年齡後以相同工資獲得續約,則其所得報酬就會過高,因為正如【圖一】所示,他在六十歲時的工資高於其生產力水平。因此,年過強制退休年齡仍繼續留任的公務員,往往會被扣減工資率。另一方面,若公務員提早退休,原則上所得報酬就會過低。若提早退休屬自願性質,相信有關公務員已另有較佳選擇。

 

若把退休年齡定為六十歲,則影響預期退休金P(t)價值增加的因素包括:一、工作年期增長;二、退休年期縮短;三、貼現率增高;四、僱主退休金計劃估計違約機會增高;五、僱員由僱主違約喪失退休金風險引起之憂慮增加。

 

最後兩項因素正點出僱主在退休金計劃上的違約風險問題。退休金可視為僱主所發而由僱員持有的債券,正因如此,唯有信譽超著機構的僱員才會願意接受退休金安排。由於政府絕少違約,而私人機構則未可以同日而語,由政府提供的退休金計劃往往較為普遍。以美國為例,私營企業僱員只有不足三成獲公司退休金計劃保障。

 

話說回來,政府當然也有可能違約,原因包括納稅人不願為巨額財赤承擔較高稅率,而政府又背負沉重公債。再者,萬一政局變天,而新政府又拒絕承擔上屆政府退休金計劃的全部承諾。假若僅修訂退休金計劃中部分條文,就會出現部分違約(partial default)情況;例如削減退休金金額或取消強制退休年齡,兩種修訂措施都等同削減有關公務員終身所得福利,同時減低其公務生涯的總收入。

 

新舊交替 後勁不繼?

 

香港政府在政權回歸前已有一套公務員長俸制度。1987年以前,強制退休年齡定為五十五歲;後來改為六十歲,背後動機亦不難理解。香港男性的預期壽命由1971年的67.8歲增至1987年的74.2歲;同期香港女性的預期壽期命則由75.3歲增至79.7歲。其中變化究竟有何含義?

 

一、預期壽命延長,定必代表有關公務員終身收入有所增加,因為除非其工資與生產力成正比地下降,否則定能領取較多長俸。二、延長工作五年,即等於少領五年長俸。一般情況下,VMP(t) – W(t) < P(t) 應屬意枓中事;因此,當退休年齡由五十五歲延至六十歲,終身收入難免有所減少;雖然隨著預期壽命延長,終身收入也有所增加。

 

三、預期壽命延長,一方面會產生擴大「延付報酬」空間的效應;另一方面,隨着工作年期延長,公務員作出不當行為的機會亦隨之增加。這兩項因素對阻嚇干犯不當行為意欲的影響多大,實在不得而知;且因1987年的另一變化令其影響更形複雜:經折算退休酬金(commuted pension gratuity)的上限百分比在當年由25% 提升至 50%。所謂「經折算退休酬金」,亦即公務員退休時可從長俸中取得一筆金額的百分比。這對公務員而言無疑是十分有利的選擇,但對不當行為的阻嚇作用則未免成疑,主要視乎一旦有關公務員被揭發行為不當,政府能否輕易向當事人討回該筆已付款項,以作扣減長俸的懲罰措施。

 

2000年,政府以「公務員公積金計劃」(Civil Service Provident Scheme;簡稱CSPS)取代退休計劃。2000年6月1日之後入職的公務員,一律參加CSPS;而於此前受聘的公務員則仍保留長俸制。CSPS與舊有長俸制對公務員不當行為的阻嚇作用大不相同;CSPS並無包含對不當行為具阻嚇作用的懲罰措施。

 

不少職位雖有某種形式的「延付報酬」,卻並非全都對不當行為具阻嚇作用。退休福利如公積金,純屬公務員的可享福利,而並不具備任何阻嚇作用。背後原因其實十分簡單,可享福利是公務員的應得權利,根本毋須以工作表現作為依據。任何公務員只須服務五或十年,即可享有累計公積金,公積金隨之成為其應得權利,並可於退休時全數支取。

 

直至三十年前,一般僱主、僱員,以及人事經理,都視「延付報酬」例如長俸及公積金等為免稅福利;以為「延付報酬」用意在於讓僱員獲得額外收入,而僱主則可因免稅優惠而減少支付薪酬上的開支。政府對此亦無異議,因而將一應事宜交由會計師安排。

 

對「延付報酬」的作用抱持如此觀點未免流於狹見,況且單從稅務方面考量,亦未能解釋為何長俸制度只在部分機構實施,或為何設有強制退休年齡等等。上文旨在通過較全面解釋並舉例說明,為何「延付報酬」具備對不當行為的阻嚇作用。

 

據聞政府正考慮會否將退休年齡延至六十五歲;其實政府亦宜考慮應否重新推行長俸計劃。適用於新入職公務員的公積金計劃,與資深公務員的長俸計劃同時並行,實在難免於「延付報酬」問題上啟人疑竇。「延付報酬」計劃所包含對不當行為的阻嚇作用,無疑是政府用以維持公務員紀律的重要措施,實不應純以退休福利安排視之。

 

 

參考文獻:

 

Edward P Lazear, Personnel Economics, The MIT Press, 1995.

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