(本文於二零一三年五月二十二日載於信報財經新聞)

 

當今之世雖無敢說不願扶貧的社會,但扶貧有成的實在也不多見。歷來最致力於扶貧的當政者,首推1963年至1969年在位的美國總統詹森(Lyndon Johnson),他為重整美國社會而推出的「大社會」計劃(Great Society Programs),終極目標在於扶貧,並創建公平社會。

 

半個世紀之後,大部分觀察者都認為「大社會」計劃成效有限,甚至徹底失敗。已故管理學泰斗德魯克(Peter Drucker)認為計劃注定失敗,而大部分政府扶貧無功各有因由,原因之一是公共服務太多,早已應接不暇。在他眼中,扶貧計劃除了徒添開支以外,根本起不到作用。

 

要扶貧計劃真正發揮效用,非精選一流人才竭盡所能、專心致志莫辦。由於頂尖人才向來難求,以扶貧為目標的社會保障計劃只能逐一推行。Arthur Altmeyer有「美國社會保障計劃之父」之稱,David Lilienthal則為大蕭條時代過後美國社企「田納西河谷管理局」(Tennessee Valley Authority)的掌舵人,兩位在推行社會保障計劃方面卓然有成;德魯克認同兩位的意見,就是無論何時何地,精英罕有,所以最多只能推行一項重大社會計劃。不過,在詹森總統短短四年任內,美國對外在打越戰,對內則試圖推行好幾項社會計劃。

 

扶貧關鍵化整為零

 

德魯克的管理智慧確實值得參考。香港若要認真開展扶貧,必須明確界定貧窮問題所在,從而對症下藥。目前不乏聲稱亟欲扶貧的政客和利益團體,既各自倡議少數項目,也對彼此理念相同的項目加以支持;若以為接納此等倡議項目即能解民困,就未免大錯特錯。

 

政府自然偏向從中挑選大部分項目,逐一提供若干財政支援;由此政府投放巨額的資助,可宣稱已通過大幅撥款竭力扶貧。政府若只求收一時之效的話,這種做法在政治上固屬明智之舉,但就扶貧而言,就注定失敗。

 

扶貧任務若非如此艱巨,也就不待今天,早應得以化解。我在下文將集中探討貧窮問題和扶貧之道,下周在此系列的第二章將進一步分析較完整的扶貧策略。

 

有關貧窮課題的研究汗牛充棟,即使只取其中一小部分,也教人窮畢生之力亦難以讀完。不少有關研究都以致貧原因為重點,而一如所料,箇中原因不一而足,隨之引起種種針對貧窮成因而設的援助計劃。香港大學一位同事就曾告訴我,他近期發現政府提供的福利計劃,總數達221項之多,其中難免作用重疊。由於政府已推行的計劃絕少停辦,計劃數量只會有增無減。

 

疊床架屋事倍功半

 

計劃愈來愈多,福利重疊的情況自會加劇;而減少重疊之舉,則會引致監管上多生枝節,令官僚體制更添繁文縟節,成本隨之上升,其中行政及監管費用佔計劃所獲撥款的比重也會日增,以致受惠者實際所得資助反變削減。

 

扶貧計劃取向不外預防、治理、補救三方面,例如促進工作場所安全的計劃針對減低因工傷致殘的意外,從而「預防」工人家庭陷於貧困;教育津貼計劃有助窮等人家增加本來未能獲取的人力資本,因而具有「治理」作用;至於開支津貼計劃,則為無法負擔昂貴房租及醫療開支的家庭提供「補救」支援。

 

上述三種取向各有重點,既有只收一時之效,亦有日久(甚或須等到下一代)才能看見功效。着眼短期效果的政府當然無意耐心尋求長遠方案,可惜往績證明,不斷推陳出新,並不保證就能得到更好效果。

 

月入扶貧功敗垂成

 

基於以上背景,不少經濟學家都認同標榜自由市場的經濟學家佛利民(Milton Friedman)所建議的負所得稅(negative income tax)計劃,認為其成本效益遠勝於現代社會中各種作用重疊的政府扶貧計劃;即使經常在其他政策議題上與佛利民意見相左的經濟學家,例如Paul Samuelson、Robert Solow、James Tobin,都公開表態支持負所得稅的建議。

 

負所得稅計劃雖然同時包含預防與治理元素,但基本上屬補救性質,方法是以月入形式向貧者提供經濟援助,旨在通過稅收資助方式來保障所有人起碼有最低收入。假設基於社會共識,政府訂出最低收入為每人每月5000元,假使一個四口之家並無任何收入,即每月可獲20000元政府資助。

 

如果這個家庭後來另有收入的話,就須以其中一部分與政府的資助相抵。假設政府基於社會共識,將家庭收入相抵的比例定為50%;除自住物業外,來自家庭所有資產的收入均應視作收入的一部分。

 

假使該家庭每月總收入為10000元,政府就會將此數的50%從本來應得的資助中扣除,而每月發放15000元收入資助。算式如下:

 

10000元(該家庭每月賺取的收入)+15000元(政府收入資助)

= 25000元(家庭每月總收入)

 

從【表】中可見,不同收入家庭可獲的政府收入資助及家庭總收入的四個例子。若四口之家所賺收入月達40000元,政府就會終止有關資助。

 

1:負所得稅計劃下家庭總收入及政府收入資助舉例

 

家庭賺取收入 政府所提供收入資助 家庭總收入
$0元 $20,000元 $20,000元
$10,000元 $15,000元 $25,000元
$20,000元 $10,000元 $30,000元
$30,000元 $5,000元 $35,000元
$40,000元 $0元 $40,000元

 

佛利民等經濟學家當然深知負所得稅計劃既有損工作意欲,亦會分薄社會整體資源,但仍作出此一建議,無非因為計劃勝在簡潔,行政成本亦低,因而優於各種作用重疊的扶貧計劃。

 

此外,他們也認為作用重疊的扶貧計劃嚴重浪費行政人力,況且在政府及非政府機構聘請大量人手管理這類計劃實有欠效率。若能將有關人力資源投放於其他經濟活動中,當有助於開拓資源,而收直接扶貧之效,可說殊途同歸。

 

雖然廣受經濟學家支持,但負所得稅計劃始終未能在美國落實。令人奇怪的是,縱然經濟學家不以為然,但計劃有損工作意欲這一點卻被援引為計劃不宜採納的主要理據;部分觀察家認為,這是為數眾多的社會服務提供者有感於受到威脅而反對的藉口。

 

全民保障  稅重難耐

 

美國其後推出「賺取所得稅抵免」(earned income tax credit)計劃,其實是把負所得稅改頭換面。這項計劃基本上與負所得稅大同小異,不過只為有賺取收入者而設,亦即計劃參加者必須就業才可獲資助。此計劃把那些亟須援助例如成員包括年幼子女、主婦和退休長者的家庭都摒諸門外,其不足之處顯而易見。

 

須經入息審查的高齡津貼,其原則亦與負所得稅建議頗相類似,分別只在於其對象多為已退休而無入息的長者(但不包括擁有資產入息者)。全民退休保障計劃人人受惠,而非專以貧者為對象,作為扶貧措施未免浪費資源。基於通過稅收資助,這種保障計劃當然可以發揮社會財富重新分配的作用;以稅務措施重新分配全民財富,是變相由納稅人出資贊助,非納稅人則坐享其成,其「打擊工作意欲」的效應不言而喻。

 

經濟學上早有定論:稅率愈高,打擊工作意欲的效應亦會愈強;經濟扭曲程度愈大,可供分享的經濟資源則愈少。若稅率不斷提高,所蒙受的經濟損失亦會隨之以指數式(exponential)激增,例如一旦稅率倍增,社會的經濟損失就會超過一倍,亦即指數式遞增。

 

全民退休保障所需的資助款項,將遠遠高於須經入息審查的高齡津貼。全民保障惠及更多人,但依計劃施行則其中有太多受惠者並非窮人,且會因人數激增而涉及較高稅率,稅率大增在打擊工作意欲及扭曲經濟兩方面的效應均會遠較現況嚴重。凡此種種,均導致可供分享的資源大大削減,這亦正是全民退休保障的最壞影響,實在叫人質疑所謂「全民退休保障」的好處從何說起!

 

社會包袱  亟待改革

 

值得注意的是,負所得稅雖然旨在避免社會依賴作用重疊的社會計劃以扶貧,但其用意卻不在取代各種計劃。各項治理或預防式扶貧計劃始終會有一定需求,有關計劃往往須持續運作,以待日久生效。事實上,在不少社會中,房屋、教育、醫療等方面的扶貧開支,亦難以悉數靠負所得稅計劃資助。

 

雖有經濟學家建議通過房屋券、教育券、醫療券方式來補貼貧者的購買力,但可惜此等服務在香港的資助方式,主要以服務機構而非個別受助者為對象,以致人人都以同樣資助額享有此等服務。

 

香港的社會服務資助模式其實是歷史的產物,由於人人受惠,而非針對貧困人士而設,以致需求量大。要滿足如此龐大需求必然大費公帑,且難免以輪候分配的方式提供,服務自然長期供不應求,久而久之,不滿情緒充斥成為揮之不去的政治爭拗議題。

 

社會服務改革既然容易引起政治分歧,也就難以成事。隨着社會需求日增,此等社會服務亦勢將在未來數十年間成為日益沉重的社會包袱。由於各項社會服務的受助比例續見提高,社會上可供分享的經濟資源只會加速萎縮,而此等社會服務對整體社會構成的壓力自然有增無已。

 

負所得稅既有效率而成本又較低,實在是香港處理貧窮問題的理想方案。政府又可在實施方案的同時取得政治支持,從而就改革社會保障計劃的棘手議題展開討論,尋求以嶄新的資助模式推行可持續發展的社會服務計劃。

 

香港由於經濟上有別於澳門,根本無法每年派錢作為全民收入資助。事實上,澳門的派錢方案亦有欠理想,因為即使經濟上足以負擔派錢開支,當地畢竟缺乏扶貧計劃,而貧者總不可能單靠政府派錢就能改善生計。

 

目標明確的扶貧計劃,對任何社會都至關重要,也是在經濟上唯一可以持續的長遠方案。要在政治上獲得支持,經濟上可持續的方案必不可少,因此扶貧不應但求收一時之效,而須着眼於長遠方案。

 

我在下周將探討一個經濟上可持續的社會服務計劃資助及籌辦架構。此一架構將可與負所得稅計劃相輔相成,提供政經兩方面均可持續的短期及長遠扶貧方案。

 

扶貧探索.之一

 

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