今天适逢财政司司长发表下年度的财政预算,就让我从预算案讲起。

自郭伯伟(John Cowperthwaite)1961-71年任财政司以来,香港的经济政策以「有限政府」(limited government)为本,预算案至今仍以此为出发点。郭伯伟在他的第一份预算案里明言:「长远而言,每个商人在自由经济里根据各自的判断作出决定,纵或不时出错,但作为一个整体,造成损害的可能性仍小于政府集中所做的决定,而且纵有损害,相信也可以较快地抵消。」(本文翻译)

香港顿成国际品牌

其后,美国学者佛利民(Milton Friedman)注意到郭伯伟的政策,在他1980年主持的十集电视纪录片Free to Choice(《自由选择》)里,特地用第一集来讲述香港的成就。香港顿时成为国际品牌,激发多国撤除对经济的统制。如果不是一众开放型经济有成,特别是香港的先例,巴西、俄罗斯、印度和中国等人多势众但经济落后的大国断不会改辕易辙。

继郭伯伟后出任财政司的夏鼎基(Philip Haddon-Cave,1971-81年在任)、彭励治(John Bremridge,1981-86年在任)、翟克诚(Piers Jacobs ,1986-91年在任)基本上萧规曹随。夏鼎基更为这项政策冠名,以「积极不干预」(positive non-interventionism)来顶住要求政府介入经济的压力。但世界在变,香港的政制开始加强代表性,财政政策逐渐要回应民粹的诉求。将香港称为「共识资本主义」(consensus capitalism)的继任人麦高乐(Nathaniel William Hamish Macleod)可能是最后一位享有社会共识的财政司。

麦高乐后的历任人(回归后改称「财政司司长」)就不得不找些新词来讲述自己的理念。曾荫权(1995-2001年在任)强调「最大的支持、最少的干预,以及审慎理财」;梁锦松(2001-03年在任)认为,政府的角色是「积极为市场发展创造条件」;唐英年( 2003-07年在任)秉持「市场主导,政府促进」的原则。 「有限政府」的原则不变,但语气有别,却又可以理解。在新的气氛下,这几位财政司好不容易才避免进一步削弱郭伯伟的政策精神。

香港今天的政府不再那么有限,但与世上多数政府相比仍属有限。就这点来说,历任的财政司和司长值得一赞,郭伯伟的优良传统更是港人巨大的福分。

香港政府在哪些方面不再那样有限?这会否造成深层次矛盾、有损经济活力、压低成长?我觉得很有可能。

开放性市场及其背后的规章制度(rules and institutions)是经济持续繁荣的关键。市场虽然不一定能贯彻始终,但通常是完美的,全球过去这两个半世纪的繁荣实拜市场之赐。六十年前,不少学者一度相信,政府指令对经济更好,但后来目睹苏联、东欧和中国的中央计划崩溃,不少发展中国家统制性经济的失败,当不再怀疑市场的威力。

眼看一些混合型经济相当成功,有些学者主张由政府积极带动经济成长,但这个说法在此并不适用。今天的中国无疑是混合型经济,但过去三十年的高速成长乃开放市场之功,并非政府掌控之力;公共部门小,则经济效益高,成长的远景也较好。欧洲、日本和南韩这些发达的混合型经济若进一步开放市场,特别是服务业,减少指令和监管,成就会更大。文献里的证据不胜枚举,近年合称「金砖四国」(BRICs)的巴西、俄罗斯、印度和中国即为明证。

「有限政府」的规模指标

有理无理,政府都会为经济成就而邀功,公众大可一笑置之。但在政治巧语与认真的分析之间要有所区分,还未听说有理论认为,政府比市场更能促进成长,而只有相反的说法。政府在任何经济里都可以起到重要的作用,但关键是让开放性的市场自行发挥,而非设置障碍。因此,要判别政策是否有助于繁荣,一项重要的指标是「有限政府」的规模。

政府有六种工具可以达成经济目标:直接提供产品和服务(主要是设立公营企业)、征税、开支、举债、监管经济活动和发行货币。每种工具的规模和涵盖面、独立实施还是结合使用,是量度政府介入经济程度的标尺。

「有限政府」将大部分经济留给私人经营,让市场引领大多数的经济活动。 「延伸政府」(extended government)则将较多的经济置于公共控制下,让公共机构来掌管经济活动;就限制直接以公共途径提供产品和服务而言,香港回归以来做得不错。

香港有时候也高调地透过公共途径提供服务,例如一些交通运输、应对环保问题的基础建设、西九文化区等,那不但涉及大量公帑,有些服务也缺乏良好的理据;但其中一些可能没有其他途径可以提供。邮政局和税务局的例子亦说明,当局本来可以将一些资产私有化,但现在不再考虑,只不过市民不太介意。

与此相比,终止居者有其屋计划、鼓励开办私家医院和私立大专、直接资助中学等,都是维持「有限政府」的重要举措,当局应记一功。

低税率、收支平衡和不欠债都有助于压缩公共开支、维持较小的公共部门。举债说到底要靠加税来偿还,其实相当于「延伸政府」。公债过多则必定在市场上排挤私营部门,有损成长的诱因。平衡预算、避免赤字和发债,是香港得以长期成长的要素。历任的财政司和司长坚守初衷,不屈从于民粹压力,尤其是最近二十年政府扩大代表性后,在位的几位值得嘉奖。编制预算案时从收支平衡出发,但最后发觉有盈余,这种保守的取态其实是健全的,毋须感到尴尬。

二十多年前,日本仍被视为领先全球的经济体之一,但接着的一个世代,实际成长率近乎零,原因是资产市场崩溃;为了填补私营部门的债务,政府不断加发公债。美国现在也用这种方法来抵消私债,以致公债日增。一日无可信的削债举措,经济成长也就没有底。但美日的政府内部分化、双手互搏,缺乏杰出的领袖来说服利益团体和议会接受痛苦的抉择。幸亏香港还未落到这个地步。

反过来,监管较少,则公共部门也较小,经济效益较高。一则监管要有机构执行,连法院也可能增加负担。

次之,如何监管通常是利益方讨价还价的结果,各方很难完全满意,只不过勉强接受,一有机会就要求修订;时间、精力和资源都耗费在这个过程里。

第三,出发点再好、咨询再全面,实施监管后也可能有难以预见的第三方效应,影响到原本没有直接利害的一些人,从而又要重新协商。如是这般,一种监管带出另一种,刺激公共机构膨胀。

监管基本上是绕过「征税—开支—赤字」的手段来重新分配社会资源。说白了,用规章来逼甲直接付款给乙,避免透过政府来转移。举个例,最低工资将某些企业的资源重新分配给工人,所造成的第三方效应是工资最低的工人难以求职,而效益较差的小企业可能会失却市场份额,受损者必定调拨资源以争取较好的监管条件。这类非生产性活动在学术上称为「寻租」。

监管影响经济效益

牟利活动增加总的价值和财富,但寻租只是重新分配资源,不但费时失事,更会扭曲市场诱因和回报架构,令市场变得僵硬、回应乏力,从而减少总的价值和财富。

寻租是现代名词,初见于意大利学者Vilfredo Pareto(帕累托) 1896年的着作Cours d’Economie Politique。他打比方说,如果建议对当时的3000万居民每人每年收取一法郎,再找个堂而皇之的理由将款项平分给其中的30人,必定可以掀起竞选热潮,赢取政治支持,因为这30个未来的幸运儿会全力推动议案,但失利的3000万人无动于中。已故的Mancur Olson教授后来借用来分析国家的兴衰,结论是只求寻租的文明和社会必定沉沦。

香港正在加大监管,从而间接扩大政府规模——当局既要纾缓加税和增加开支的压力,又要平衡预算、避免赤字,心力交瘁,无力抵御监管的诉求。监管担子重,市场也就不够灵活,香港是城市经济,市场僵硬后果堪虞。由于金融危机和新兴经济体的竞争,全球环境已起了翻天覆地的变化,香港尤须维持竞争力。

香港改用货币发行局(currency board)制度后,发行货币得免政治化,但经济上只剩下五种可用的政策工具。

「财政预算以量入为出为原则,力求收支平衡,避免赤字」的《基本法》条文,守住了「有限政府」的底线。但《基本法》也说,政府有责任促进由工业到贸易、由医疗到社会福利各种各样的活动,为监管留下伏笔。

历任的财政司和司长都能秉承郭伯伟精神,为开办公营事业、加税、增加开支和发行公债设限。惜弱在监管,予民粹可乘之机,长远来说只怕严重削弱未来的成长。

内部分化潜伏隐忧

由于很难加税,政府最爱监管,甚至可以说,代议政府靠监管生存。凯恩斯用赤字预算作为应付不景的权宜之计,但赤字一旦变得「合法」,政府即使不负责任也振振有辞。滥发公债的弊病最初见于拉丁美洲和其他发展中国家,近期日本也破纪录发债以刺激经济;及至2008年爆发全球金融危机,一众发达国家更力争全球欠债最多的荣衔。

美国学者Francis Fukuyama(福山)在US Democracy has Little to Teach China(〈美式民主对中国的启发甚微〉)一文里,指出了自由民主政府的困厄。以他看,「中国政制最强的一点是,至少就经济政策来说,有能力迅速作出大型复杂的决策,而且相对作得不错」。相比之下,「美国模式存在着一个更深的问题。……缺少意愿以应付长远的财政问题。美国的民主也许具有中国制度所缺乏的内在认受性,但若政府双手互搏、无法管治,对任何人均无典范可言」。

香港政制开始有内部分化、双手互搏的迹象,令经济存在隐忧。内地人或错以为香港公务员无能,或错以为香港政制失灵;本港的民主派则归咎于半生不熟的民主。但我们是否真的找到了解答?

我相信富有民望的「有限政府」应是解救的方法之一。郭伯伟久经考验的观点,相信还可以带来不少启发。

在创建未来政制、建立政策共识的同时,应就《基本法》尚未明确的地方,认真探讨如何约束日增的监管,减少重新分配的虚功。我们既希望政府勇于回应市民的诉求,也希望公众预期建基于共识之上,而非单以个别的利益作为出发点。

「深层次结构性矛盾」系列.十之一

参考文献

Francis Fukuyama, “US Democracy Has Little to Teach China”, Financial Times, January 17, 2011

Mancur Olson, The Rise and Decline of Nations: Economic Growth, Stagflation, and Social Rigidities, Yale University Press, New Haven and London, 1982

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2 Responses to 香港的财政政策仍最明智

  1. Terry Sin says:

    如果庫房有近萬億盈餘應否降低稅率?收稅也是市場干預,不過是不可或缺的市場干預。強積金是利益輸送,也是市場干預。

  2. Xing Chongyang says:

    抑或是迫於通脹的壓力,最近民眾要求財爺“回水”,曾日看到新聞說港府要派發每一位年齡超過18歲、擁有香港永久居住權的公民6,000元港幣。試問這樣的政策又在多大程度上解決了民生問題? 政府的選擇是不是被中產階級脅迫了?

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