这是我所写十篇有关香港深层次矛盾文章的第二篇。上月23日见报的第一篇,从半个世纪以前财政司郭伯伟(Cowperthwaite)的预算案讲起。他当年的预算案讲辞是港府经济政策最权威的阐述。政府作出两大承诺:维持「有限政府」(limited government),以及让市场引导经济;曾俊华两个星期前发表的预算案也没有偏离。

所有活动,不论商业还是非商业,都是在有限的资源和多种的需求之间作出选择;故此,所有的选择,包括社会、健康、教育、房屋和环境问题,都涉及机会成本,因而本质上是经济性的。说到底,资源有限,却要满足各种彼此竞争的需求,因此很多非商业活动也都可以像商业活动那样,透过市场来提供。可惜在这方面,香港没有真正落实「小政府,大市场」。

转型期的经济政策

将医疗、教育、福利和房屋的需求交由私营部门透过市场来提供,效益通常较高。举个例,对弱势人士派发津贴券,既可较为公平地分配收入,又不致牺牲经济效益。只有当市场失灵时,政府才真正须要插手;现在既要直接提供医疗、教育和房屋,又要广泛地监管,吃力不讨好。可惜,港督麦理浩(Murray MacLehose, 1971-82年在任)主政时,并没有采用「小政府,大市场」方案。

香港的公共政策自此存在着两种矛盾的准则——商业上坚守有限政府的郭伯伟原则;医疗、教育、房屋等非商业领域,走的是英国福利社会道路。有限政府不仅促进了经济,更顶住了商界的游说,避免对企业提供优惠。本栏在1月19日和26日说过,政府对市场上的竞争者一视同仁,包括有意加入经营者,对于维持国际竞争力至关重要。所谓有限政府不仅要限制政府的规模,还要确保对所有人都公平。

人们或以为,殖民地政府会偏袒英资。但就解密的官方文件看,当时的港府似乎刻意与商界的游说保持距离,尤其是英资机构。与商界的合作只限于少数受外国限制的领域,例如根据当时《多纤维协定》,就美国纺织和成衣出口配额进行谈判和分配。

当时各国普遍保护没落的工业,受游说左右,富裕国家就最保护农业。 1970年代,由于制成品的出口竞争力下降,香港商界担心经济变得空洞,游说活动有所加强,但政府不为所动。

最近这四十年,制造业产值占名义GDP的比重持续下跌:1970年是30.9%,1980年跌到22.8%,1990年再跌到16.7%,2000年更跌到单位数的4.8%,最近的2009年只剩下1.8%。

表一

但与实际GDP相比,跌势相对较轻。

表二

制造业在1980年占名义GDP的22.8%,但只占同年实际GDP的17.1%。原因是服务业价格比制成品价格上升得快。由于制造业向内地迁移和随后扩张,香港的生产力有所提高。服务业价格上升正说明港人的生活改善。

经济转型由制造业改为以服务业带动,为香港带来了巨大的收益。香港为深圳河以北的制造业基地提供生产者服务,抵消了本地制造业外流的损失。由1980年到2009年,制造业占实际GDP的比重由17.1%下跌15.3%至1.8%。同期内,生产者服务占实际GDP的比重,由29.8%上升16.9%到46.7%。工人的收入和雇主的利润同期内也持续上升。

福利社会的兴起

经过大约二十年的转型,除了个别高增值服务,香港已不再有制造业。但转型完成后,我们惯享的高增长亦走到了尽头。

内地近年也开始出现劳工短缺,急须提升技术层次。特区政府面对的诉求包括:开发技术和加快创新、协助内地的高新科技投入市场、在人力资本和培训上加大投资、方便人才在两岸三地和国外之间流动、以及加强与内地的协作。遇有资本市场失利和跨境监管失灵,特区政府适度地介入似是责无旁贷;相信很快就有人来游说,而政府于决定介入之前,向公众清楚阐释为何介入以及如何介入尤为重要。

公众如果明白,政府并非只是帮企业发财,同时也想拉员工一把,应该会获得广泛支持,不致于因为支持发展而背上骂名。港人痛恨官商勾结,但似乎主要是针对银行、大型基建和地产,以及其背后的大财团,当局宜直面这些民怨。由于协助大企业会动辄得咎,每逢遇到高难度和富争议的课题时,常见官员押后决定,甚至将抉择推给法庭,这只会令问题恶化,发展经济靠领导的能力,而不是司法公正。

政府如果倾向某些人和事,又怎能确保有公平的竞争、免受责骂是官商勾结?因此,《竞争法》解决不了,因为这里涉及的不是企业行为而是政府行为。为免招致市民的疑虑,政府提出建议前,本应和盘托出所有的得失,但在现实中很少这样做,以致公开讨论时,缺乏足够的支持。

政府往往把一些对立的既得利益者当作民意,以为咨询过他们就够了。事实上,沉默的大多数才能代表民意的主流;后者缺乏组织,很少公开表达,只有利益团体热中于此道。政府应深入社会,唤起沉默的大众,以之为政策后盾。

香港大踏步走向福利社会,是在麦理浩时代。当时市民对1960年代后期的动荡犹有余悸。这位港督既有魅力又有权威,决心为社会疗伤。郭伯伟的理财哲学加上财政司夏鼎基的技巧,也挡不住他用英式福利社会打造香港非商业活动的热情。

香港自此两种政策并行。商业上享有最自由的市场,但非商业方面是完全的福利社会。在这种矛盾的政策下,财政司和布政司(回归后称为「政务司司长」)各据一个「山头」。有人笑说,财政司向资本主义经济征取收入,交给布政司在社会主义经济里派发。有限政府的承诺不变,但福利社会也在蓬勃的市场资助下日渐成长。

这项矛盾深深烙入了香港制度的肌理,决定了很多政治力量的排布。泛民组织的领导层和草根阶层的支持,往往是麦理浩政策及其所属机构的产物,福利社会支持者众。说到底,这个环境是在民怨激发动荡后,为了重建政府的认受性而创建的。

福利社会在麦理浩任内发轫时,大部分人都很穷,在经济上差别不大。因此,起初的补助旨在广泛发布,受惠者众,但款额不多。及后经济快速成长,政府才有能力作更多的承担,为大批市民提供起码的补助。但市民希望改善生活,加上人口老化、预期升高,政府的补助变得愈来愈慷慨,资源急剧流失。

当局后来更广泛提供一些日后无法追回的福利,对财政造成更大的冲击。不只此,由于服务范围广、规模庞大,除了刺激官方机构膨胀,也制造了一批依附于政府福利事业的非公营供应商。这批公私机构彼此交缠,形成一个庞大的既得利益网,推动着公营和半公营服务非市场经济的扩张。

福利社会与有限政府的内在矛盾无人不知,只有竞选公职的政客和静待退休的官员,才会对这项矛盾和个中的差别置诸不理。

这两种公共政策本质上对立,现在就更水火不容。这是香港深层次矛盾的其中一个来源。这些棘手的矛盾本应在其变得复杂无比之前、在1980年代,至少不应晚过1990年代就着手处理,可惜政府分了心,拖到现在,不但更难对付,问题甚至大到无从入手。香港的政治分化后,凝聚共识极其困难,要找到一套可行而又连贯的解决方案似乎更不可能。环顾全球,还没有一个政府有良策应对;悲观气氛弥漫香江,有人甚至绝望,幸而仍然有声音高呼尽力而为。

郭伯伟时代开创的理财准则,至今对特区仍具制度影响力。官员理财时运用这种自制力,希望用不同的方法来满足公众在医疗、教育和房屋方面的需要。不少这些构想借助市场的机制和诱因,旨在补救福利社会的后遗症。

这包括直资学校、颁发副学士学位的学院、私立大学、接受津贴的志愿医疗保险计划,对租户出售公共房屋,终止居者有其屋计划,以及分拆房屋委员会名下屋村的商用物业。有些政策或带有机会主义色彩,或受环境驱使,甚至兼具其他目的,但各出奇谋之余,都设法借助市场形成了某种一致性。回归后的政府虽然被指跛脚、缺乏领导,但在这方面仍然有成,个中的功劳不能抹杀。

以下也许就是问题所在:政府有必要清楚解说我们所面对的矛盾,提出有说服力的解释。应先说明政府是有限的,但为了推动经济,必须作出复杂的抉择,不应动辄被指官商勾结。而在更高的层次上,外围环境不断改变,香港只是一个城市,规模有限,不想落后于人,就必须在经济上作出具挑战性的抉择,别无他法。此外,应重申「有限政府」是香港最佳的选择;由于外围的变化难料,维持小政府才能灵敏地作出反应,屹立不倒。

有必要解释政策

就各国的经验看,福利社会若继续膨胀,终会侵蚀私有经济的基石。这是一个渐进的过程,不一定能察觉其短期内的变化。香港的经济以市场为本,一旦衰落,除了个别具有最大经济添加值、足以挑起全城福利包袱的极少数产业外,恐怕只有一些依附于福利社会的经济部门能够存活,其余的资金和人才只会一走了之;Rudy Giuliani担任市长以前的纽约市,就一度落到这个地步。

由于预期上升和人口的变化,市民的诉求近年水涨船高,只有防止福利社会进一步膨胀,才能避免经济停滞甚至衰退;政府应权衡政治代价,从那些净得益最大的领域着手改革,扭转与福利社会的关系。政府拿得出策略,市民才会相信特区领导有方,当局应恢复绿皮书和白皮书的咨询方式,为重建香港的未来迈出第一步。

政府应直面非商业领域内福利社会的扩张,与商业领域内有限政府坚持小规模的内在矛盾,就政府该做什么和可做什么,与市民订定社会契约,以免政策支离破碎、投机取巧,看似毫无方向。政府应就公众上升的诉求提出一种有系统的市场手段,说明这才是长远之计。只有当市民认同市场机制最有效,才有可能摆脱既得利益的纠缠。政府应就此凝聚民意,争取支持。

过去这几十年,香港社会变得太快,后遗症不少。三十年前,一边是封闭的中国内地,另一边是全球化的世界,香港居间搭桥铺路。今天,内地在经济上高度开放,有半条腿跨进了全球化的世界,这项翻天覆地的变化动摇了我们的经济和社会结构。

仗着市场灵活,我们在这个过程中支援了内地,自己也得到不少好处。现在发觉,我们原来忽视了个中的副作用;对于市场和福利两种政策精神的内在矛盾,市民都很清楚,只不过未想到怎么办。政府征求答案时,应登高望远,跳出现有的框框;而答案,是不会来自那些只着眼于选票或者迎合既得利益者的人士。

「深层次结构性矛盾」系列.十之二

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One Response to 香港政策环境的矛盾

  1. 邢重陽 says:

    老师对香港的形式判断发人深省啊!现在港大的民主墙里面写着“永远怀念一国两制,反对十二五计划将香港合并”之类的话,不知道老师是如何看待香港民众的观点的? 同时,老师对香港在十二五规划下的前景又是如何一番展望呢?

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