這是我所寫十篇有關香港深層次矛盾文章的第二篇。上月23日見報的第一篇,從半個世紀以前財政司郭伯偉(Cowperthwaite)的預算案講起。他當年的預算案講辭是港府經濟政策最權威的闡述。政府作出兩大承諾:維持「有限政府」(limited government),以及讓市場引導經濟;曾俊華兩個星期前發表的預算案也沒有偏離。

所有活動,不論商業還是非商業,都是在有限的資源和多種的需求之間作出選擇;故此,所有的選擇,包括社會、健康、教育、房屋和環境問題,都涉及機會成本,因而本質上是經濟性的。說到底,資源有限,卻要滿足各種彼此競爭的需求,因此很多非商業活動也都可以像商業活動那樣,透過市場來提供。可惜在這方面,香港沒有真正落實「小政府,大市場」。

轉型期的經濟政策

將醫療、教育、福利和房屋的需求交由私營部門透過市場來提供,效益通常較高。舉個例,對弱勢人士派發津貼券,既可較為公平地分配收入,又不致犧牲經濟效益。只有當市場失靈時,政府才真正須要插手;現在既要直接提供醫療、教育和房屋,又要廣泛地監管,吃力不討好。可惜,港督麥理浩(Murray MacLehose, 1971-82年在任)主政時,並沒有採用「小政府,大市場」方案。

香港的公共政策自此存在着兩種矛盾的準則——商業上堅守有限政府的郭伯偉原則;醫療、教育、房屋等非商業領域,走的是英國福利社會道路。有限政府不僅促進了經濟,更頂住了商界的游說,避免對企業提供優惠。本欄在1月19日和26日說過,政府對市場上的競爭者一視同仁,包括有意加入經營者,對於維持國際競爭力至關重要。所謂有限政府不僅要限制政府的規模,還要確保對所有人都公平。

人們或以為,殖民地政府會偏袒英資。但就解密的官方文件看,當時的港府似乎刻意與商界的游說保持距離,尤其是英資機構。與商界的合作只限於少數受外國限制的領域,例如根據當時《多纖維協定》,就美國紡織和成衣出口配額進行談判和分配。

當時各國普遍保護沒落的工業,受游說左右,富裕國家就最保護農業。1970年代,由於製成品的出口競爭力下降,香港商界擔心經濟變得空洞,游說活動有所加強,但政府不為所動。

最近這四十年,製造業產值佔名義GDP的比重持續下跌:1970年是30.9%,1980年跌到22.8%,1990年再跌到16.7%,2000年更跌到單位數的4.8%,最近的2009年只剩下1.8%。

表一

但與實際GDP相比,跌勢相對較輕。

表二

製造業在1980年佔名義GDP的22.8%,但只佔同年實際GDP的17.1%。原因是服務業價格比製成品價格上升得快。由於製造業向內地遷移和隨後擴張,香港的生產力有所提高。服務業價格上升正說明港人的生活改善。

經濟轉型由製造業改為以服務業帶動,為香港帶來了巨大的收益。香港為深圳河以北的製造業基地提供生產者服務,抵消了本地製造業外流的損失。由1980年到2009年,製造業佔實際GDP的比重由17.1%下跌15.3%至1.8%。同期內,生產者服務佔實際GDP的比重,由29.8%上升16.9%到46.7%。工人的收入和僱主的利潤同期內也持續上升。

福利社會的興起

經過大約二十年的轉型,除了個別高增值服務,香港已不再有製造業。但轉型完成後,我們慣享的高增長亦走到了盡頭。

內地近年也開始出現勞工短缺,急須提升技術層次。特區政府面對的訴求包括:開發技術和加快創新、協助內地的高新科技投入市場、在人力資本和培訓上加大投資、方便人才在兩岸三地和國外之間流動、以及加強與內地的協作。遇有資本市場失利和跨境監管失靈,特區政府適度地介入似是責無旁貸;相信很快就有人來游說,而政府於決定介入之前,向公眾清楚闡釋為何介入以及如何介入尤為重要。

公眾如果明白,政府並非只是幫企業發財,同時也想拉員工一把,應該會獲得廣泛支持,不致於因為支持發展而背上罵名。港人痛恨官商勾結,但似乎主要是針對銀行、大型基建和地產,以及其背後的大財團,當局宜直面這些民怨。由於協助大企業會動輒得咎,每逢遇到高難度和富爭議的課題時,常見官員押後決定,甚至將抉擇推給法庭,這只會令問題惡化,發展經濟靠領導的能力,而不是司法公正。

政府如果傾向某些人和事,又怎能確保有公平的競爭、免受責罵是官商勾結?因此,《競爭法》解決不了,因為這裏涉及的不是企業行為而是政府行為。為免招致市民的疑慮,政府提出建議前,本應和盤托出所有的得失,但在現實中很少這樣做,以致公開討論時,缺乏足夠的支持。

政府往往把一些對立的既得利益者當作民意,以為諮詢過他們就夠了。事實上,沉默的大多數才能代表民意的主流;後者缺乏組織,很少公開表達,只有利益團體熱中於此道。政府應深入社會,喚起沉默的大眾,以之為政策後盾。

香港大踏步走向福利社會,是在麥理浩時代。當時市民對1960年代後期的動盪猶有餘悸。這位港督既有魅力又有權威,決心為社會療傷。郭伯偉的理財哲學加上財政司夏鼎基的技巧,也擋不住他用英式福利社會打造香港非商業活動的熱情。

香港自此兩種政策並行。商業上享有最自由的市場,但非商業方面是完全的福利社會。在這種矛盾的政策下,財政司和布政司(回歸後稱為「政務司司長」)各據一個「山頭」。有人笑說,財政司向資本主義經濟徵取收入,交給布政司在社會主義經濟裏派發。有限政府的承諾不變,但福利社會也在蓬勃的市場資助下日漸成長。

這項矛盾深深烙入了香港制度的肌理,決定了很多政治力量的排布。泛民組織的領導層和草根階層的支持,往往是麥理浩政策及其所屬機構的產物,福利社會支持者眾。說到底,這個環境是在民怨激發動盪後,為了重建政府的認受性而創建的。

福利社會在麥理浩任內發軔時,大部分人都很窮,在經濟上差別不大。因此,起初的補助旨在廣泛發布,受惠者眾,但款額不多。及後經濟快速成長,政府才有能力作更多的承擔,為大批市民提供起碼的補助。但市民希望改善生活,加上人口老化、預期升高,政府的補助變得愈來愈慷慨,資源急劇流失。

當局後來更廣泛提供一些日後無法追回的福利,對財政造成更大的衝擊。不只此,由於服務範圍廣、規模龐大,除了刺激官方機構膨脹,也製造了一批依附於政府福利事業的非公營供應商。這批公私機構彼此交纏,形成一個龐大的既得利益網,推動着公營和半公營服務非市場經濟的擴張。

福利社會與有限政府的內在矛盾無人不知,只有競選公職的政客和靜待退休的官員,才會對這項矛盾和個中的差別置諸不理。

這兩種公共政策本質上對立,現在就更水火不容。這是香港深層次矛盾的其中一個來源。這些棘手的矛盾本應在其變得複雜無比之前、在1980年代,至少不應晚過1990年代就着手處理,可惜政府分了心,拖到現在,不但更難對付,問題甚至大到無從入手。香港的政治分化後,凝聚共識極其困難,要找到一套可行而又連貫的解決方案似乎更不可能。環顧全球,還沒有一個政府有良策應對;悲觀氣氛瀰漫香江,有人甚至絕望,幸而仍然有聲音高呼盡力而為。

郭伯偉時代開創的理財準則,至今對特區仍具制度影響力。官員理財時運用這種自製力,希望用不同的方法來滿足公眾在醫療、教育和房屋方面的需要。不少這些構想借助市場的機制和誘因,旨在補救福利社會的後遺症。

這包括直資學校、頒發副學士學位的學院、私立大學、接受津貼的志願醫療保險計劃,對租戶出售公共房屋,終止居者有其屋計劃,以及分拆房屋委員會名下屋邨的商用物業。有些政策或帶有機會主義色彩,或受環境驅使,甚至兼具其他目的,但各出奇謀之餘,都設法借助市場形成了某種一致性。回歸後的政府雖然被指跛腳、缺乏領導,但在這方面仍然有成,個中的功勞不能抹殺。

以下也許就是問題所在:政府有必要清楚解說我們所面對的矛盾,提出有說服力的解釋。應先說明政府是有限的,但為了推動經濟,必須作出複雜的抉擇,不應動輒被指官商勾結。而在更高的層次上,外圍環境不斷改變,香港只是一個城市,規模有限,不想落後於人,就必須在經濟上作出具挑戰性的抉擇,別無他法。此外,應重申「有限政府」是香港最佳的選擇;由於外圍的變化難料,維持小政府才能靈敏地作出反應,屹立不倒。

有必要解釋政策

就各國的經驗看,福利社會若繼續膨脹,終會侵蝕私有經濟的基石。這是一個漸進的過程,不一定能察覺其短期內的變化。香港的經濟以市場為本,一旦衰落,除了個別具有最大經濟添加值、足以挑起全城福利包袱的極少數產業外,恐怕只有一些依附於福利社會的經濟部門能夠存活,其餘的資金和人才只會一走了之;Rudy Giuliani擔任市長以前的紐約市,就一度落到這個地步。

由於預期上升和人口的變化,市民的訴求近年水漲船高,只有防止福利社會進一步膨脹,才能避免經濟停滯甚至衰退;政府應權衡政治代價,從那些淨得益最大的領域着手改革,扭轉與福利社會的關係。政府拿得出策略,市民才會相信特區領導有方,當局應恢復綠皮書和白皮書的諮詢方式,為重建香港的未來邁出第一步。

政府應直面非商業領域內福利社會的擴張,與商業領域內有限政府堅持小規模的內在矛盾,就政府該做什麽和可做什麽,與市民訂定社會契約,以免政策支離破碎、投機取巧,看似毫無方向。政府應就公眾上升的訴求提出一種有系統的市場手段,說明這才是長遠之計。只有當市民認同市場機制最有效,才有可能擺脫既得利益的糾纏。政府應就此凝聚民意,爭取支持。

過去這幾十年,香港社會變得太快,後遺症不少。三十年前,一邊是封閉的中國內地,另一邊是全球化的世界,香港居間搭橋鋪路。今天,內地在經濟上高度開放,有半條腿跨進了全球化的世界,這項翻天覆地的變化動搖了我們的經濟和社會結構。

仗着市場靈活,我們在這個過程中支援了內地,自己也得到不少好處。現在發覺,我們原來忽視了個中的副作用;對於市場和福利兩種政策精神的內在矛盾,市民都很清楚,只不過未想到怎麼辦。政府徵求答案時,應登高望遠,跳出現有的框框;而答案,是不會來自那些只着眼於選票或者迎合既得利益者的人士。

「深層次結構性矛盾」系列.十之二

Share 分享到: 新浪微博   腾讯微博   人人网   FaceBook   Twitter   Google+  
Print Friendly

此文章还有以下语言版本:簡體中文, 英語

One Response to 香港政策環境的矛盾

  1. Dennis WK Leung says:

    Hi Prof Wong,

    Being a HK citizen born here, I am satisfied and grateful that how the past several decades have brought better lives for us in medical, employment, knowledge base, education, and weatlh.

    I guess the money from land sale has provided an important and enormous funding for public services, and solved one of the major problems in public finance – the deficit. We should also credit the HK govt to have mainatined a very, very low , competitive tax system which has allowed citizens to accumulate wealth easier, and encouraged foreign companies to run their business here.

    I have my highest salute for all the effective, and outstanding administrators who have served well in Hong Kong.

Leave a Reply to Dennis WK Leung Cancel reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *

*

You may use these HTML tags and attributes: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <strike> <strong>