前曾提及香港的深層次矛盾上溯到前財政司郭伯偉的經濟政策,和港督麥理浩的社會政治政策。前者偏重個人的自由和責任,堅持有限政府和自由市場的競爭,也就是現在所謂的「小政府,大市場」;後者着重社會的責任和穩定,政府積極介入,走社會福利道路。

 

不少人讚揚麥理浩的政策。其實,那種英式福利社會已經過時,對於應付今後幾十年的需要並不適用,但這套制度已融入我們的社會政治環境。如何改革以滿足長遠的需要是重大的挑戰,應獲得優先考慮;這在政治上絕不容易。過去十年,針對福利社會的改革雖然取得一些進展,也應該堅持下去,但與此同時有些敗筆拖慢了改革,鞏固了福利制度。

 

為了香港的將來,應分門別類,逐個領域理順郭伯偉和麥理浩的管治哲學之間的矛盾,重建首尾一致的政策架構。這並不涉及新概念或革命性的思維,只須在這兩種理念重疊的地方,重新界定政策範疇,而兩者之間要有較好的介面,政治上要可行、連貫銜接,把公共機構和市場機制結合起來。

 

這是一項長遠的工作,過程中最怕出現妥協、偏離、收買,以及為了政治權宜而一再犧牲等危機;在各種選擇之間作出取捨時,要以知識基礎為指導,避免受短期的政治考量左右。這是理順深層次矛盾的重點。

 

郭伯偉路線和麥理浩路線一個主要的矛盾在於人口問題。現在人口質素滯後而年長人口急增,如何應付人口增長放緩的壓力?應以人口問題為中心,對房屋、教育、醫療、退休保障、人口移入和流通等一系列問題進行通盤的考慮,但政府反應奇慢,也太多政治妥協。這兩條路線的矛盾根深蒂固,頭痛醫頭、腳痛醫腳是應付不了的。

 

人口結構的變化對經濟有深遠影響。東亞的「經濟奇迹」與區內1965-90年的「人口轉型」密切相關。所謂人口轉型,也就是出生率與死亡率均跌到低水準的結構型轉變。這促使人力資源投資的需求急升,從而提升勞動人口的生產力,帶動經濟成長。改善醫療、教育和就業機會的政策,進一步降低出生率和死亡率,形成經濟成長和人力資源投資的良性循環。

 

人口轉型帶來「紅利」

 

人口轉型帶動的經濟成長在學術上稱為「人口紅利」。香港拜1945-50年人口大量流入和隨後嬰兒潮之賜,曾經藉着人口轉型獲得大量紅利。但這一波的轉型已經完成,嬰兒潮一代日漸老化,除非調整體制,以提供新的誘因刺激成長、減輕供養老年人口的負擔,否則會轉進成長放緩期。

 

【表1】是1961-2036年每隔五年0-19歲、20-64歲和65歲或以上三組人口的實際和預測人數。0-19歲的人口,大致上相當於需要供養的兒童和青少年;65歲或以上的人口大致上相當於需要供養的長者;其中只有20-64歲的人口在經濟上是活躍的,雖然當中有些女性在相當長的時間退出勞動市場以照顧家庭。

 

 

1:年中人口(百萬)

 

Age年齡

Mid-1961

Mid-1966

Mid-1971 Mid-1976 Mid-1981 Mid-1986 Mid-1991 Mid-1996 Mid-1996 Mid-2001 Mid-2006 Mid 2011 Mid-2016 Mid-2021 Mid-2026 Mid-2031 Mid-2036
0-19歲

1.47

1.81

1.90

1.91

1.85

1.73

1.62

1.62

1.65

1.54

1.38

1.26

1.22

1.28

1.39

1.41

1.38

20-64歲

1.60

1.68

1.97

2.37

2.99

3.37

3.63

4.06

4.13

4.42

4.63

4.92

5.05

5.06

4.92

4.87

4.97

65+歲

0.10

0.14

0.18

0.24

0.34

0.42

0.50

0.63

0.65

0.75

0.85

0.94

1.17

1.46

1.84

2.18

2.39

                                   
供養率(兒童和少年)Dependency ratio (young)

0.921

1.079

0.962

0.806

0.618

0.513

0.445

0.398

0.399

0.350

0.297

0.257

0.241

0.253

0.283

0.290

0.277

供養率(老年)Dependency ratio (elderly)

0.063

0.082

0.093

0.103

0.115

0.126

0.138

0.156

0.158

0.171

0.184

0.191

0.231

0.289

0.374

0.448

0.480

供養率(老幼合計)Dependency ratio (total)

0.984

1.161

1.055

0.909

0.734

0.638

0.583

0.554

0.557

0.520

0.481

0.448

0.472

0.542

0.657

0.738

0.758

 

 

 

 

 

至於少年和老年的供養率(dependency ratio),也就是0-19歲人口和65歲或以上的人口,各自除以20-64歲經濟上活躍人口的所得;而總供養率則是一嫩一老兩組受供養率之和。

 

1961-2036年這兩個供養率的變化,很能說明問題。0-19歲人口的供養率由1961年的0.921,跌到2011年的0.257,預料在今後的2016-2036年維持在0.257到0.290的窄幅之內。但長者的供養率剛好倒過來,由1961年的0.063上升到2011年的0.191;預料今後持續上升:2016年0.231;2021年0.289、2026年0.374;2031年0.448;2036年0.480。兩組供養率之和也就是總供養率,預料會由今年2011年的0.448上升至2036年的0.758。

 

換言之,預料到了2036年,經濟上活躍的市民平均每人要供養三個人。打個比方,2026年也就是十五年後,兩人都要工作的夫婦需要供養兩個子女和兩對父母。這要夫婦兩人的生產力都很強才行。

 

須重新安排規章制度

 

這項統計雖令人相當震驚,目前卻看不出我們對於這項挑戰已準備妥當,但可以做的事其實不少。

 

首先,是提高經濟上活躍人口的生產力,這需要增加人力資本方面的投資。

 

第二,鼓勵更多經濟上活躍的人口流入和透過香港流動,尤其是生產力較高的人。這需要積極吸引人才來港,並作出必要的投資以改善環境和提供支援的設施;

 

第三,正如世界上不少大都會,人們經常到鄰近的城市工作消閒,香港早就有不少市民跨境消閒和工作,深圳也有兒童每天過來上學。但怎樣才能善用大範圍都會的優勢?

 

第四,可以提高供養用資源的效益。例如,如何加強學校的生產力,使上述的父母能以較少的資源讓子女獲得同質的教育?如何提升醫療服務的生產力,讓這對夫婦所付出的護老費用有較高的效益?怎樣改善房屋布局,讓這對夫婦把一對子女和四個老人照顧得更好?上下兩代如果關注私隱,想有獨立的單位,而不是三代同堂,如何重新排布相鄰地區各種單位的比重,以便各代人彼此照應、分享服務,至少減少交通的勞累和開支?如何更方便市民領取社會福利、放寬每年的居港時限,間接增加領受人的跨境購買力?

 

只要發揮想像力、重新安排規章制度,相信仍然大有空間,讓這對夫婦更有效地工作和供養六個家人。重新安排規章制度時,需要認識擴大福利社會是難以應對人口的挑戰。如果放棄有限政府的承諾、削弱郭伯偉的理財哲學,只會進一步削弱經濟成長的能力,令香港落入政策引發的惡性循環裏。

 

文首說,麥理浩的福利社會政策難以解決香港目前的問題。理由很簡單,麥理浩的哲學留下了一系列依靠政府大量補貼的福利,由房屋、醫療、教育、福利以至退休保障等等。這些服務有很大部分用於上述夫婦的受養人。試想兩個人要供養六個人,無疑以市場機制或者說郭伯偉與夏鼎基哲學較為有效。公共部門通常效益較低,這項任務對他們來說實在太大,面對人口老化和供養率上升的挑戰,應該讓這對夫婦以最高的效益來調配資源。

 

跨境婚姻和產子日增

 

經濟成長快的城市通常人口增長也較快。高成長吸引外人流入,尋求機會;外來人口反過來又帶動城市的擴張,深圳是移民城市最佳的典範。人口持續流入,城市才能保持青春。

 

以紐約與香港作比較【表 2】,香港2011年只有7.4%的人口在外地出生,但紐約2010年高達24.6%。紐約只有大約11.8%的人口來自美國其他地區;香港有32.1%的人口在內地出生。

 

2: 紐約2010年人口和香港2011年人口的年齡和出生地分布  
Age

紐約2010

香港2011

紐約出生佔同齡人口的百分比

美國其他地區出生佔同齡人口的百分比

外國出生佔同齡人口的百分比

香港出生佔同齡人口的百分比

中國內地出生佔同齡人口的百分比

其他地區出生佔同齡人口的百分比

0-17

87.0%

6.1%

6.9%

84.6%

11.9%

3.5%

18-59

57.3%

13.0%

29.7%

63.9%

26.8%

9.3%

60+

55.6%

15.0%

29.4%

29.6%

66.2%

4.2%

Total

63.6%

11.8%

24.6%

60.5%

32.1%

7.4%

資料來源: 美國統計局 人口普查局及      
  香港特別行政區 政府統計處   2011 年人口普查    

 

 

來自內地的香港居民不少是跨境婚姻的配偶。在1986-96年,跨境伴侶大都在內地結婚,但自1996年起,在香港註冊的跨境婚姻日增。港人的內地配偶起初主要來自農村,現在主要來自城市。過去這二十五年,跨境婚姻以倍數增長:1986年只有782對,1996年增至2,484對,2006年更飆升至21,588萬對,2009年才相對穩定在22,339萬對【表 3】。在2009年,香港有51,175萬對註冊新人,其中22,339萬對至少有一方來自內地,只有28,836萬對雙方都是香港居民。

 

3: 香港歷年的註冊婚姻和簽發的單身證明

年份

在香港註冊的婚姻

在中國內地註冊的婚姻(估計)

新娘或新郎一方來自中國內地 (在香港或中國內地登記結婚)

合計

新娘或新郎一方                      來自中國內地

成功申請無結婚記錄證明書數量

在香港和內地註冊的婚姻(估計)

佔所有在香港和內地註冊婚姻的百分比

1986

43,300

782

15,669

16,451

27.9%

1996

37,045

2,484

23,901

26,385

43.3%

2006

50,328

21,588

13,040

34,628

54.6%

2010

52,558

11,519

5,368

16,887

29.2%

資料來源: 香港特別行政區 政府統計處 人口統計組  

 

 

內地改革開放後,涉及港人的跨境婚姻佔所有婚姻的百分比也大幅上升:1986年27.9%、1996年43.3%、2006年54.6%,到2010年才回落到29.2%。以這些估計推算,在1986-2010年,港人的註冊婚姻累計有1,604,174萬宗,其中566,838萬宗也就是35.3%涉及跨境。隨着兩制之間的來往有增無減,這個比重看來會持續。

 

另一趨勢就是來港產子的內地婦女數量日增,在2000年的54,134個產子個案中,上述佔了709個,即1.3%,而在2010年則上升至32,653個,即總數88,495個的36.9%。

 

一個經濟體的生產力,取決於勞動人口的人力資本內涵;人力資本的質與量隨公私兩方在教育上的投資而增加,新移民所帶來的人力資本,直接影響到香港整體的生產力。香港的開放性、國際性,為具競爭力的人才提供回報的市場制度,引來各地的人才,為我們的經濟增添活力。

 

在2006年,香港出生的人口只有20.4%有大學學位,但在紐約出生的人口,這個比例是30.1%【表 4】。最令人驚歎的是,從美國其他地區來到紐約的人,45.6%有大學學位;香港在內地出生的人口,這方面的數字是9.1%。香港顯然要有更好的政策以吸納內地人才。

 

 

4: 紐約與香港出生地區區分的15-59歲大學畢業人口的百份比

 

年份

紐約

香港

紐約出生

美國其他地區出生

美國以外地區出生

香港出生

中國內地出生

其他地區出生

1980/1981

19.0%

24.6%

13.2%

3.0%

2.8%

18.7%

1990/1991

26.3%

39.3%

19.3%

6.2%

4.1%

25.6%

2000/2001

29.5%

47.4%

23.1%

16.1%

7.5%

27.6%

2006

30.1%

45.6%

26.8%

20.4%

9.1%

23.5%

2010

31.8%

48.8%

26.9%

     
資料來源: 美國統計局 人口普查1980, 1990 ,2000, 2006及2010年    
  香港特別行政區 政府統計處 人口普查1981, 1991, 2001及2006年  

 

 

2006年,在香港的非香港和內地出生的人口裏,估計23.5%持有大學學位,紐約則為26.8%。而非香港和內地出生人口佔香港人口的百分比遠低於紐約。如何吸引全球各地的人才,應作為政策來考慮。

 

隨着跨境婚姻和跨境出生日增,香港的人口結構正在重組。新移民一方面有不同的需要,另一方面也帶來香港所需要的多元性。我們都說,要讓日增的新移民順利融入社會,但應該採取什麽政策、如何調整現有的體制以迎接未來,說得多,卻做得少。至於如何調整環境和體制,將香港與內地人口的循環流動與香港和全球人口之間的流動結合起來,所做的更少。這不利於吸引全球各地人士來港發展。

 

吸引人才抵消人口老化

 

刺激人口持續流動,對香港來說意義深遠。香港和各個近鄰正逐漸融成大都會,彼此貫穿交融,超越有形的邊界,這對香港構成新的挑戰。當前要考慮的是,我們是否以政策鼓勵各界想方設法,向全球各地發掘有可能來港的人才,戰勝人口老化和人才不足的壓力,還是妨礙這類創意,固守本地的人力資源?

 

退休人士需求的服務,如房屋、醫療等社會福利和服務,大都靠公帑補貼、靠公共機構分發,對公眾構成巨大的政治挑戰。但退休人士如可與家人毗鄰,其實仍可在其他如扶幼方面作出貢獻。改革這些機構,將會是極大的政治挑戰,甚或會令部分政客和公僕斷送前程。是以此等公共部門勢將抗拒,而且韌力驚人,常常出現「屢革不動」的情况。

 

面對人口的挑戰,我們不得不重整現有的規章制度。擴大福利社會,只會進一步重新分配資源,由工作人口中生產力較高的,轉移給老一代較為貧困的人士。福利社會分配資源愈慷慨全面,不鼓勵人們努力工作的負誘因就愈強,那不利於香港亟需的經濟成長。

 

透過重新分配的資源轉移,只會使我們更維護內圍的利益和向內看,敵視新來港的人士和外人。政府這次對永久性居民各派6000元,但初時卻排除新移民,即為一例。這種思維實有損我們的長遠利益。

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2 Responses to 香港面對的人口問題和相關課題

  1. Jack Lau says:

    I do agree with what you said about the need to adjust government policy.

    And, I think there is a need to figure out a way to retain top talent to work for the government. Right now, the HK government is too busy and under siege all the time. It will be difficult for them to take any innovative action.

  2. Dennis WK Leung says:

    Hi Prof Wong,

    Thanks for yr great analysis.

    Population structure change is definitely an important element of a region’s competitiveness, and it also relates to education system, overall society atmosphere.

    Being a HK citizen for decades, HK is filled up with speculative motives for abnormal property profits, stock market profits… so called “quick money”.

    The education is far from ideal – we are not totally sure yet what languages to be used in schools? how to expand the breadth of our students ?…..

    HK Govt has apparently lost their confidence vote from people …. a complex issue !

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