(本文於二零一三年九月四日載於信報財經新聞)

 

解決本地住屋需求,是現屆政府的核心政策綱領。政府現正忙於籌備相關的具體策略,以開發土地和增加房屋供應。香港樓價所以一直高企,其中一大原因在於土地規劃和房屋規管缺乏彈性,諸多掣肘,以致無論覓地興建公共房屋抑或私人樓宇,均甚費時和昂貴,而且困難重重。

 

由於公營及私營工業用地同受僵硬的規管,要更改用途或拆卸重建殊不易為。至於公共房屋,包括出租公屋及「居者有其屋計劃」更為僵化,所有已分配的單位,即使住戶無意繼續住下去,亦難以供其他人使用;部分住戶因而任由單位空置,或暗中讓他人入住。由此可見,單位缺乏流通性正是公營房屋政策低效而不公的死穴。

 

二手居屋 其來有自

 

居屋單位雖然一向可在公開市場自由買賣,但卻須符合兩項規定:一、起初轉售年限為十年,1999年6月減為五年,2005年再減至兩年;二、1982年5月之前,所有居屋單位均可毋須補地價而自由買賣,但此後自從居屋第3B期開始,凡居屋業主均須按照新規定,向房屋委員會繳交曾獲政府津貼的地價,才可出售單位。

 

新規定大大有損居屋業主公開出售單位的意欲,形成居屋單位交投備受壓力。我估計每年轉手的居屋單位,佔居屋總數不足1%;近年地價因私樓樓價而上揚,補地價數額隨地價大增,令居屋以至「租者置其屋計劃」(簡稱「租置」)業主均望而卻步。公營房屋單位缺乏流通性,無疑由於補地價過高所致。

 

一直以來,房委會都藉補地價以操控公營房屋單位。但凡經濟學者都知道,關稅與配額均足以窒礙國際貿易,而定下零配額、甚或把關稅率訂為一萬倍,更會癱瘓國際貿易。

 

1997年,政府推出促進公營房屋單位流通性的措施,二手居屋市場隨之而生,但買賣限制頗多。可免補地價購買居屋者包括:一、公屋租戶(合資格購買一手居屋的綠表申請者亦以此類為主);二、正在輪候出租公屋的綠表申請者;三、居屋業主。至於以白表申請新建居屋的私人樓宇住戶,則不得購買二手居屋,除非先為有關單位補地價;換言之,只可通過公開市場購買二手居屋。

 

政府主導 市場競爭

 

居屋二手市場形成之後一直沉寂,每年交投量甚低。自從1997年以來,免補地價二手居屋單位總成交量為33840宗,佔每年二手居屋市場單位總數0.8%以下。政府開放居屋二手市場以促進單位流通性,以鼓勵公屋租戶購買居屋,把原本租住的單位交還房委會,從而解封「鎖死」的公屋資源。可惜不少公屋富戶不願放棄原有單位,新措施未能發揮預期效用。

問題在於房委會只顧促進公營房屋的「內部」流通性;我特別強調「內部」一詞,因為有關措施只着眼於房委會內部的關注。在有意縮短輪候冊申請人的輪候期的同時,房委會更一心要維持其公營房屋發展商兼大業主的身份,是以任何變革均會以「不得動搖其主導地位」為前提。

 

房委會並不熱中於促進公營與私營房屋單位互相流通,反而以高昂補地價的手段嚴加限制;房委會視居屋二手市場為回收出租公屋單位的機制。礙於其線性思維邏輯,在房委會眼中,住戶優化居住條件只能拾級而上:由公屋進而為居屋,再搬進私人樓宇;若過程進度受阻,房委會就會隨時略施援手,但不會改變公私營房屋界別的分野,也不會改變房委會對住戶改善居住環境的線性思維。只要居屋二手市場與公開市場分家,就不會對現存制度構成任何威脅。

 

居屋二手市場基本上只是保護主義色彩略為淡化的措施,旨在防止公屋單位落入私人市場。一向從事國際貿易慣例及政策研究的經濟學家,對此措施自然不會陌生——補地價好比高關稅,雖然存在,但部分合資格者卻可獲減免。

 

局部開放 二手市場

 

居屋二手市場的主要買家為綠表申請人和公開市場買家,前者購買單位時不必補地價,後者則須補地價;近期政府批准第三類買家,在新安排下,每年有五千名白表申請人可免補地價購買二手居屋。

 

此舉可算有助於放寬公屋與私樓之間的重重規限,目的在於使居屋二手市場復蘇,並且協助更多私樓租戶成為居屋業主。無奈居屋及私樓的小型單位樓價日漸飆升,於是惹來政府助長樓市炒風的批評。其實批評未免無的放矢,價格若不提升,又如何活化市場?問題反而是:居屋單位成交價可否反映真實市價?新措施帶來額外成交,其價格訊號的質素又有多高?

 

要找出居屋的真正市價,可先考慮居屋單位的供求情況。根據2011至2012年度資料,居屋二手市場上有261509個尚未補地價的單位可供買賣。雖然難以準確掌握合資格的白表申請人數目,但鑑於家庭月入限額為四萬元,而個人月入限額為兩萬元,以及資產限制,相信為數不少;2012年白表申請實際數字據報為66000。

 

居屋單位的實際成交市價,取決於白表申請人與居屋單位業主之間是否能「各得其所、配對成功」。單位能否受到青睞,須視乎單位地點、面積、質素是否合乎買家的個別要求。既然白表申請者數量如此龐大,其中總會有人為購得心頭好而不惜付出高價。

 

白表居屋 定價準則

 

不過,二手居屋單位賣家願意接受的最低售價又是多少?要找到答案也不困難。除非賣家對原有單位情有獨鍾,否則只要售價足以令其在私人市場買到相若單位,自然樂於出售;相若單位是否位於同一地區尚在其次。換言之,買家須付出接近私人市場的樓價,才能買到有關居屋單位。

 

若情況確實如此,為何準白表買家不直接購買私樓單位?政府這項計劃難道並非協助無力負擔私樓者購買較為廉宜的居屋單位?否則何苦大費周章?私樓租戶又為何會願意付出私樓售價相若的價錢來購買尚未補地價的居屋?

 

居屋二手市場所以能夠發揮作用,關鍵在於有特別要求的買賣雙方能各得其所。舉例來說,薄扶林區某居屋單位業主經常前往深圳,探望居於當地的兒子一家,為便於往返深港兩地,於是有意遷居天水圍。他的居屋單位未補地價,未能在新界西北地區購買私樓;除此之外,亦別無選擇。

 

假設另有居於香港仔的合資格白表準買家,只會考慮遷居至鄰近地區,若他有足夠經濟能力購買天水圍的私樓,就有望與薄扶林那位業主一拍即合,協助賣家售出薄扶林的居屋單位,而在天水圍購買私樓。加入五千個白表申請人的目的,正在於為同類賣買雙方穿針引線。讓各有特別要求的雙方各取所需,正是市場及自願交易的妙處。

 

歸根究底,這類買賣的成交價,就是居屋單位業主所願接受的售價。賣家總得要有容身之所,自然採用以單位換單位的方式,所定居屋售價須足以讓他在私人市場購買相若單位;相對而言,買家必須有能力負擔相若私樓的樓價。居屋單位的市價,實取決於私人市場大致相若單位的售價,而價錢又為有關居屋單位賣家所接受。

 

從賣家角度出發,自然寧願把居屋單位售予白表申請人,而非在公開市場求售,因為前者不須補地價。在公開市場售出的居屋單位向來不多,原因正在於補地價高昂。居屋單位賣家若在公開市場售出物業後要補地價,往往無力負擔私人市場的相若單位。

 

以居屋賣家在公開市場可得扣除補地價的售樓價錢為標準,白表買家若願意付出高於此數,即有機會購得所需居屋單位,出價必須足以令賣家在市場上另購單位。一買一賣,若能「各得其所、配對成功」,雙方自會樂於出價、接受,促成交易。由此可見,居屋單位的成交價加上補地價的最終樓價,或會高於將此單位視作公開市場上私樓的售價。

 

至於居屋單位成交價是否真正市價的問題,所謂市價,無非是買賣雙方「你情我願」的成交價,實為政府但求容許部分合資格者入市居屋,而刻意網開一面的措施。此等成交價,純屬有特殊需要的買賣雙方「巧合地配對成功」的結果。有鑑於此,交投一貫淡靜的現象就不難理解。

 

撤除門禁 擴大供應

 

居屋市場的開放措施,開創了前所未有的買賣機會,但市場需求有多大則不得而知。當局把白表申請者數目限於五千的水平,其實市場潛力仍未充分發揮。若能撤銷限制,買賣雙方「各得其所、配對成功」的成交量就可望有所增加;白表申請者數目出現變化,對成交價只會影響甚微。居屋單位成交價將與賣家所願接受的相若私樓樓價看齊。至於實際成交價,則視乎個別買賣雙方的特定需要而定。

 

毫無疑問,居屋二手市場的樓價將會上升,但預期單位供應量於今後多年內維持不變。2011至2012年度,可供轉手的未補地價公營單位總數為378646個,其中包括261509個居屋單位,以及117137個租置單位(見【表】)。新居屋單位尚待興建,未來數年的供應量難望增加;在供應量固定而又有限的形勢下,供不應求現象勢將加劇。

 

1998/99年度至2011/12年度免補地價二手居屋單位估計供應數字 

 

年度 總計 居屋/
私人機構參建居屋計劃/
可租可買計劃/
重建置業計劃/
住宅發售
租置計劃 售出兩年至五年單位 售出五年以上單位
1998/99 178,708 178,708 0 25,563* 153,145
2000/01 231,301 211,494 19,807 69,067 162,234
2002/03 322,052 264,184 57,868 129,607 192,445
2004/05 357,847 267,238 90,609 96,966 260,881
2006/07 353,825 258,845 94,980 23,528 330,297
2008/09 371,144 258,695 112,449 25,848 345,296
2010/11 377,020 261,709 115,311 24,545 352,475
2011/12 378,646 261,509 117,137 14,466

 

注:*1999年以前為售出三年至五年的單位數量

資料來源:香港房屋委員會、香港房屋協會

 

 

綜觀上述情況,我認為特區政府應考慮進一步放寬居屋市場:(一)撤銷五千個白表申請者限額;(二)設法減低居屋及租置單位的補地價;(三)再復推曾於2000年開始停辦的租置計劃,從而提高居屋二手市場的供應量。

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