(本文於二零一三年十月三十日載於信報財經新聞)

 

2013年9月,特區政府發表的《長遠房屋策略諮詢文件》(下稱《文件》),既缺乏明確目標,亦全無大膽構思,實在令人失望。《文件》探討的範籌雖頗為仔細,包括為長者、非年長單身住戶、居住面積不足住戶、年輕人、首次置業者的房屋需求重新制訂先後次序,亦提及地積比率,但未見有何突破思維。發展新市鎮、重建舊市區、改革小型屋宇政策,以及換取較寬敞居住環境等等,均延至十年以後才作處理;其他如重新發出乙種換地權益書以便發展農地,以及重推租者置其屋計劃等則並無着墨,至於歷屆政府以之為房屋政策重點的自置居所目標更是隻字不提。

 

《文件》重點在於制訂今後十年內的房屋發展目標。迄今最為人詬病之處,在於目光過於狹隘,計劃興建單位總數只得470,000個,公屋與私樓之比為六成及四成,但《文件》未有提及部分所需土地的供應來源。每年47,000個單位的建屋目標,其預測依據來自每年29,400個新增家庭住戶的房屋需求;最後決定興建47,000個單位,是以29,400個家庭住戶為基礎,另加17,600個單位以補充受遷拆影響的舊單位,滿足居住面積不足住戶的需要,以及外來的房屋需求等。

 

《文件》大大低估長遠房屋需求的預期增長,以致所訂目標如斯保守。本文將闡釋低估需求的原因,解構為何所採用評估方法有誤等實質問題;並針對該等問題探討制訂有效長遠房屋策略的潛在因素。

 

政府主要採用兩個步驟的「生命周期」模型去預測長遠房屋需求,此法向為多國用以預測未來住戶數目;第一步預測將來人口數目、年齡、性別的分布狀況;第二步利用第一步所得結果,以預測將來住戶(或戶主)數目變化。這項預測假設以往的趨勢持續十年,根據長遠預期住戶(或戶主)數目的變化,即可預測未來房屋需求的變化。

 

預測方法    何以錯判?

 

以此方法按年計算,2011年至2021年間的新增住戶數字預計為294,000,略低於2001年至2011年間實質增加的315,000住戶。但此結果未能顯示部分住戶雖然有意自立門戶,卻因經濟條件不許可而未能成事。換言之,雖然這十年間錄得的新增住戶為315,000個,數目比真正的房屋需求為低。房屋既然供不應求,樓價自然飆升,劏房亦隨之大行其道。政府採用的方法低估了房屋的需求和新住戶的增長。

 

【圖1】顯示2001年、2011年、2021年三年的房屋供求變化;2001年的房屋需求以曲線D2001代表,2001年升至D2011,2021年則升至D2021;假使同期內供應曲線與需求曲線以等值上升,則單位數目增長亦會等同於住戶數目增長,即Q2001、Q2011、Q2021。

 

 

相反,若新增單位供應增長低於新增住戶需求增長,則會出現【圖2】情況,亦即供應單位出現Q*2001、Q*2011、Q*2021低估潛在房屋需求的均衡數目。既然此圖顯示房屋供應追不上需求增長,那麼住戶如何得以居有其所?房屋價格自然會因而趨升,住戶若經濟條件許可,自會購置或租住新增單位,否則惟有租住劏房,即使希望搬出自立,卻也不得不與家人在舊居同住。

 

 

【圖2】數據較能如實反映2001年至2011年間香港房屋的供求情況,我相信由2011年至2021年,這種情況將會持續。上述兩個步驟的「生命周期」模型並未能預測到【圖1】所示的假設狀況,預測到的反而是【圖2】所示的實際市場結果;也就是說,當局未能預測到【圖1】中Q2001、Q2011、Q2021所標示的房屋需求增長數字,其所得預測反而是【圖2】中Q*2001, Q*2011, and Q*2021所標示搬進新增單位居住的住戶數目。如此預測,其實等於假設新增房屋需求等同於樓市緊張時期所能供應的住戶數字,而後者乃市場結果。當局以此預測房屋供求,無疑低估潛在的市場需求增長。

 

預測模型    缺點何在?

 

究竟帶動房屋需求增長的因素何在?【圖3】顯示單身住戶份額在1996年為14.9%、2001年是15.9%、2006年及2011年則分別升至16.5%和17.1%。至於單身住戶數目,同樣在各個五年期續見增加:1991年至1996年間為42,983個、1996年至2001年為44,205個、2001年至2006年間為46,542、2006年至2011年則為36,535個;每年新增單身住戶達7,000至8,000個。不過,此等數字亦無非是市場結果,以此作為預測依據,其實低估了實際潛在需求;因為部分單身者之所以未能自立門戶,只因缺乏經濟條件而已。

 

 

此外,帶動房屋需求的另一因素,在於離婚率與結婚率飆升【圖4】。離婚率自2001年以來一直急升,升勢至今不止。1991年,每千住戶平均有31人離婚,2001年增至70人,2011年更達107人;2012年,離婚共約21,125宗,首婚約40,841宗,再婚約19,542宗。目前,離婚和首婚引致獨立住戶每年增加,所需單位60,000個,遠遠多於《文件》中據「生命周期」模型預測每年所需的29,400個單位。

 

 

根據「生命周期」模型來預測未來房屋需求本無不妥,不過,以昔日樓市供應緊張時期趨勢為推論依據,就只會得出低估實際需求的結果。當房屋需求的增長步伐超越房屋供應,居有其所的住戶數目就定必少於潛在需求增長;按過往市場結果推斷未來房屋需求以決定供應數量只能滿足部分增長需求,必引致樓價備受上升壓力,而劏房的現象亦勢必持續。

 

離婚再婚    房策攸關

 

低收入住戶離婚率較高的現象舉世皆然,香港也不例外。離婚者租住單位比例較自置單位比例為高【表】,亦間接證明這一點。再婚率與日俱增情況下,男性再婚機會遠較女性為多,亦即離婚男性再婚比例日增,而失婚婦人依然失婚;男性相對於女性的離婚人數計1991年為21,140對28,540、2001年為55,620 對92,420、2011年更擴大至91,540對175,940。

 

表 以性别作統計的已婚者及離婚者的居住狀況

 

婚姻狀況及性別 年份 公屋租户 私楼租户 居屋業主 私樓業主 總計
已婚男性 1991 473 244 101 467 1285
    (36.8) (19.0) (7.8) (36.4) (100.0)
  2001 506 242 281 579 1608
    (31.4) (15.0) (17.5) (36.0) (100.0)
  2011 502 267 304 679 1752
    (28.7) (15.2) (17.4) (38.8) (100.0)
已婚女性 1991 464 198 103 476 1240
    (37.4) (16.0) (8.3) (38.3) (100.0)
  2001 470 219 278 567 1537
    (30.6) (14.3) (18.1) (37.1) (100.0)
  2011 481 258 302 679 1721
    (27.9) (15.0) (17.6) (39.5) (100.0)
離婚男性 1991 8.3 5.9 1.1 5.9 21.1
    (39.1) (27.9) (5.2) (27.8) (100.0)
  2001 21.4 15.1 5.6 13.4 55.6
    (38.5) (27.2) (10.1) (24.2) (100.0)
  2011 41 18.9 10.5 21 91.5
    (44.9) (20.7) (11.5) (23.0) (100.0)
離婚女性 1991 9.2 6.6 2.1 10.6 28.5
    (32.3) (23.1) (7.4) (37.1) (100.0)
  2001 32.6 23.6 11.4 24.9 92.4
    (35.3) (25.5) (12.4) (26.9) (100.0)
  2011 78 32.5 23.1 42 175.9
    (44.5) (18.5) (13.1) (23.9) (100.0)

註:數字以千為單位

資料來源:香港人口普查及中期人口統計(數據集樣本)

 

【表】中數據顯示,租住公屋的離婚女性遠較離婚男性為多。1991年,居於公屋的離婚男性與離婚女性分別為數8,260與9,220人;及至2011年,兩項人數則分別增至41,080與78,360。離婚男性遷離公屋單位的比例大概較離婚女性為高,其中部分再婚男性若收入仍符合規定,則往往會再申請公屋單位。

 

近年租住公屋單位輪候冊申請人數的上升趨勢,其中也許亦反映此一現象,至於所反映的實際程度則仍有待進一步確定。

 

現時公屋單位編配準則雖較有利於夫婦申請,但卻未有對首婚或再婚夫婦加以識別。此一準則難免有變相資助離婚申請者之嫌,同時產生懲罰破碎家庭子女的後果;居於公屋的離婚女性日增,亦暗示在破碎家庭中成長的子女有隨之增加的趨勢。這既不利於社會流動力,亦容易產生新的下層階級,導致跨代不公現象延續下去。

 

此外,離婚率上升亦形成遷離公屋的低收入離婚男性佔劏房租戶中大比重的現象;他們部分或會再婚而重當公屋租戶,也有部分只能在劏房度過餘生。

 

由於現有數據尚未足夠,以上兩種推測暫時都難以量化方式證實。但我仍深信以上推斷不無道理,因為其中涉及的現象,對香港今後所應採取的長遠房屋策略實在影響深遠。正當離婚與再婚在香港日趨普遍,本港在長遠房屋策略上實宜徹底反思。究竟目前房屋政策是否變相助長離婚,以致造成新的下層階級?劏房單位數量日增,既是本地房屋供不應求的徵兆,亦反映出有意自立門戶者心願日趨殷切,而在某程度上也可歸因於離婚率日升!

 

房屋政策關係住戶編配選擇,要計劃建構何種社會,房策實為關鍵所在,並非純為決定建屋數量而制訂。決策者必須具備清晰構思,並慎重考慮其中涉及的種種代價:房屋政策會否助長離婚?會否間接造成新的下層階級?又會否因而令跨代不公現象變本加厲?錯判未來需求倒是易於更正,但制訂錯誤政策則難免禍延後代。

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