(本文于二零一四年一月二十二日载于信报财经新闻)

 

去年9月传媒报道政府向扶贫委员会呈交的一份研究报告发现,若把公共房屋资助算作家庭收入一部分,香港的穷人数目将由129万减至69万,减幅近半。研究报告把公共房屋化为资助形式的方法,是先估计公屋单位市值,减去公屋租户所缴租金后,余额即作为租户获得的「福利」价值。

 

只要曾经研习基础经济学人的都会知道,这种估值方法并不恰当,因为实物资助往往比不上现金资助,例如你收到标价五百元的名牌围巾作为圣诞礼物,是否等同你有五百元进账?答案显然不是。

 

首先,你或许已经有一条围巾,根本不需要另一条;再者,你也许宁选另一条自己喜欢的品牌;又或它的颜色、式样未必合你心意。基本上你只愿意付250元买这条围巾,也即是说一条市面标价500元的围巾,对你来说只不过值一半价钱。

 

穷线立场    壁垒分明

 

本地为贫民请命的社工界代表,就这份研究报告实时响应的公开言论并不意外,他们担心政府会利用有关数据淡化贫苦大众的困境,警告政府勿把公屋资助用作减少穷人数字的手段。

 

香港小区组织协会主任何喜华、香港乐施会总裁余志稳均异口同声表示,这份政府研究报告应仅可作为参考。他们认为报告对制订贫穷线毫无价值,大可置之不理。两位之所以反对视公共房屋为资助形式,以及把之纳入贫穷线的计算程序之中,乃基于这种做法未能如实反映公屋住户的贫困境况。

 

他俩又表明只愿意接受订立两种贫穷线:第一种是以除税后家庭收入中位数作为贫穷线,社会福利并不计算在内;处于贫穷线以下的人口合计129万。第二种是以除税后家庭收入中位数的半数作为贫穷线,但不包括综援、伤残津贴等社会福利;符合此标准的贫穷人口仅仅超过一百万。

 

不过,如此界定贫穷线,等于把公屋资助因素完全剔除。《南华早报》专栏作者卢纲(Alex Lo)在2013年9月3日发表的文章中阐述:「尽管专家与社福界代表就公屋资助如何计算争论不休,但把有关资助纳入其中,可谓合乎情理,也是实事求是的应有做法。」

 

文章进一步解释:「假如两个家庭收入相等,其中一家获得公屋资助,其可支配收入自然较另一家为高……,把两者贫困境况等量齐观显然于理不合。」他认为政府研究报告的算法「也许过于简化,但其基本概念并无错误,问题只在厘定的同等私楼租金原则是否公平准确而已」。此外,又指出「把公屋资助纳入家庭收入应如何计算,仍大有讨论余地」。

 

标准不一    穷线难订

 

建议方法之一,在于计算贫穷线时,把房屋开支在家庭收入中扣除,亦即以扣除房屋支出后的可支配家庭收入作比较。此法的弊处在于户主所支付的多是按揭还款而非租金,还款额受按揭余额、按揭息率和条款、有否二按安排等因素影响,不同住户面对的情况各有不同,全系于置业时间。因此,实难以此比较情况各异的业主、租客,从而订定贫穷线。

 

另一方法是在估算公屋单位不在市场流通(即不容买卖或分租)的大前提下,界定公屋资助的同等值,其中涉及的难题相当棘手。

 

要了解如何把公共房屋演算为政府资助,且先考虑以下例子。假如某公屋家庭的租金为1000元,同等私楼租金为6000元,则公屋资助等于5000元。这正是政府(或社会)提供有关公屋单位的成本,其中包括地价、建筑成本、管理费及其他相关费用。然而,这5000元是否等于有关公屋单位租户的福利?假使有关单位是租户自行在公开市场所选,即可作如是观,但众所周知,本地公屋计划并非如此运作。

 

公屋单位的选择限制极严,只有房屋委员会所建单位才可供选择,单位分配又往往由房委会主导;公屋租户虽可拒绝分配,但随后须重新轮候,至于何时可再获分配则属未知之数。

 

公屋租户在单位地点、面积、邻居、设施等方面都得牺牲选择权,他们愿意接受所获分配的单位,只因租值低廉而已。虽然确有部分租户如愿以偿,获得所需单位,但更大机会是好像收到不相熟朋友的圣诞礼物,正如上文所举获赠名牌围巾,由于需要围巾,而没有其他选择,纵然并不称心合意,却也得接受。

 

假设某住户认为某公屋单位月租只值4000元,则其所获福利为3000元(4000元-1000元);而另一租户认为该单位月租值2500元,则其所获福利仅为1500元(2500元-1000元)。由此可见,不同住户从同一单位所获福利各有不同,视乎个人环境及取舍而定。

 

租售无门    效益受制

 

香港中文大学经济学系殷伟宪博士曾就1976至1996年公屋租户所获政府通过公共房屋计划提供的资助,以及住户认为所获福利作出平均估值【表】。1976年,公屋计划为每个合资格住户每月提供的资助为399元,亦即与公屋单位相若的私楼估计月租与公屋租户每月缴付平均租金之差;但每户认为所获福利平均每月仅为243元。

 

表:1976年至1996年每月所提供与每租户的资助、每租户认为所获福利以及公共房屋计划的效益比率

 

1976年

1981年

1986年

1991年

1996年

提供与每租户的资助

$399

$559

$1,167

$1,696

$2,971

每租户认为所获福利

$243

$351

$873

$1,231

$2,090

效益比率

0.61

0.63

0.75

0.73

0.70

数据源:殷伟宪(2000年)

 

这等于说,1976年政府提供的每1元资助,平均每一公屋住户只视为收到0.61元福利,效益比率仅为61%;1986年效益比率升至75%;1996年则下跌至70%。由此可见,公屋住户认为所获福利仅为资助的60%至 75% ;有关估值亦受市况影响。虽然未有较近期的数据可资参考,但相信有关情况变化不大。

 

为求精确地订立贫穷线,则等同公屋单位的私楼估计租值,是否也应打个六折或七五折?

 

这个做法倒不适当。公屋租户所获资助对其平均福利,并不适用于个别租户。对真正喜欢价值500元名牌围巾的人而言,这份礼物的价值确实与市价相差不远,但对不喜欢这份礼物的人来说,则可能只值250元甚至更低的价钱。在一般情况下,亦实在难以判别公屋租户是否珍惜其公屋单位或其珍惜程度。

 

曲线减贫    掩耳盗铃

 

假如我得到的圣诞礼物是个红封包、银行现金礼券或超市现金礼券,就不会有同样问题。这也正是现金资助(或现金代用品)与实物资助两者之间的明显分别。

 

话说回头,我就算不喜欢围巾这份圣诞礼物,难道不可以转送别人?转赠圣诞礼物其实甚为普遍,只把自己喜欢的礼物留下,也属人之常情;于是不受欢迎的圣诞礼物也类似现金代用品一样,变成可以转赠别人。

 

可惜公屋单位只供分配,不可转赠,因此有别于标价500大元的名牌围巾,公屋单位不可能变成商品在市面流通,以致根本无从以例如市值6000元的同等私楼租金作为定价指标。正因为公屋单位不可买卖或转租,其作为资产的价值自然难以与私楼市价相提并论,可见政府的公屋计划实有损公屋价值。

 

上述政府研究报告假定公屋与私楼一样,同具自由买卖的性质,这是错误的认识。我心里不禁怀疑,政府所以同意订立贫穷线,无非因为相信可把公屋单位与私楼单位等量齐观。果真如此,根据该份报告,若把公屋资助市值当作住户收入一部分,则约有60万户的经济状况顿然处于贫穷线以上,足令一般理解本地贫穷问题的严重程度大大降低。

 

我认为即使按照扶贫委员会所订的贫穷线,本地贫穷人口亦不会只得129万甚或不足一百万。正如卢纲指出,公屋资助即使不可与私楼市值相提并论,也有一定的价值。

 

有趣的是,这份研究报告隐示政府有办法不费分文,只须把公屋单位的私有业权悉数免费转让予现有住户,便能尽收扶贫之效,如此,公屋住户所获福利即等同于同级私楼租值与公屋住户所缴租值之差额,一举把60万公屋住户的经济状况提升至贫穷线之上。果真如此,适逢石硖尾大火六十周年,这将是扶贫委员会送赠本地穷人的最佳圣诞大礼!

 

 

参考文献:

 

Wai-Hin Yan, “Efficiency in the Distribution of Hong Kong Public Housing Resources (70s’-90s’), Ph.D. Dissertation, School of Economics and Finance, The University of Hong Kong, 2000.

 

 

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