(本文于二零一四年二月五日载于信报财经新闻)

 

西方福利国家不惜投放约相当于国民生产总值25%的资源减贫,为何却是徒劳无功?而贫富悬殊更是日益严重。西方国家公债累累,部分国家债务占国民生产总值已迫近100%,甚至高达200%;以为单凭收入重新分配就可解决贫穷问题,如此一厢情愿的误解正是问题成因。政府以税收应付沉重福利开支的惯技,徒令纳税人日益反感。

 

因此,政客改为发债,只须纳税人支付债息,以减轻财务负担。随着开支膨胀,债台高筑,政府惟有走上靠通胀还债之路。历代君主无视民怨、穷兵黩武,以至今时今日当局所谓「向贫穷宣战」,所依靠的财源都一一离不开通胀。

 

效用递减    福利不济

 

上世纪中叶,西方不少民主发达国家信奉这些自由主义思想,但时至今日信心动摇者大增。社会福利与资源调配开支无助减贫,原因有二。一般开支有别于现金转移,现金转移成本在于厘清受惠对象及行政费用,纵然所费不赀,倒也应远远未及实物资助计划的支出。

 

不论在直接提供社会服务或资助非政府社会服务机构方面,政府的支出主要在于人事一环。问题是有关社会服务在受惠者心目中的价值,是否足以与人事开支等量齐观?相关的成本效益到底是75%、100%,甚或125%?香港从来少见这类分析。根据1976至1996年香港公屋成本效益所作分析,结果显示效益比率为60%至75%,我估计其他社会服务的成本效益亦相差不远。根据边际效用递减规律(law of diminishing returns),社福计划数量愈多、规模愈大,效用反会下降。换言之,福利国家版图愈广,效率只会愈低。

 

成本效益既低,加上效用递减,各大福利国家对减贫束手无策自然不足为奇。一直以来,对社会福利功效推崇备至者,往往是提供服务机构而非所服务的对象,亦即真正受惠者,开支却由纳税人承担。在开放社会中,社会服务机构在政治上往往较易赢得选民支持,近年社会福利与政治选票在本地渐受重视。不过,香港的贫穷问题根深蒂固,单凭社会福利制度及收入重新分配的措施并不足以应付,从西方国家力行半个世纪未见成效即可见一斑。

 

「穷根」究底    崭露端倪

 

与其说香港正面临贫穷问题,倒不如将之形容为「濒穷」问题较为贴切。真正一贫如洗者占香港人口的百分比其实极低,例如在街头拾荒的老婆婆,或丧夫后居无定所、独力抚养子女的新移民。这类真人真事虽然屡成头条新闻,但故事主人翁毕竟只属少数;即使在贫穷线以下的129万人或其中一半之数,想也未算陷于赤贫境地。

 

我倒认为,本地收入有限以致未能享有舒适生活的家庭所占百分比确实不低。收入在入息中位数(20000港元)以下的家庭一般积蓄不多,往往无法负担子女在较佳校区就读的学费,连偶尔看一次私家医生的能力也没有,这类可说是在「濒穷」(near poverty)边缘生活的一群。户主若属年轻,则凭着努力工作,加上机会兼一点运气,仍可望改善经济条件。

 

「濒穷」家庭大都积蓄微薄,经济压力大、经常负债,即使未公开或尚未在法律上正式宣告破产,实际上已相距不远;家庭成员往往健康欠佳、收入偏低,两者互为因果。家长无力让子女进大学就读,只能在本土接受资助教育,但资助名额有限,只得适龄人口的两成,是以有能力者皆倾向把子女送往外国读书。

 

有产无产    贫富关键

 

这类家庭在本港人口中已占近于一半比例,其经济前景不及父母辈的同类家庭。不论自身或下一代的发展,似乎都有每况愈下之势。当务之急,除了探讨个中的前因后果之外,亦须就如何大幅提高本地收入中位数急谋对策;这个经济增长的另类观点与阿当史密斯(Adam Smith)的经济增长观可谓不谋而合。

 

香港所以面对日益严重的经济不均现象,中国以及全球近三十年来蜕变下产生的重大冲击是个中原因之一,影响所及,香港人收入及财富不均现象渐形白热化。首先,在个人人力资本分散的同时,收入中位数却未见上升;再者,人口老化及离婚率趋升更令收入不均日趋加剧。此外,楼价升势不断而置业远未见普及的情况下,财富分配差距随之扩大。

 

有能力置业者于是成为新晋「有产一族」(haves),未能置业者则沦为「无产一族」(have-nots)。这种根据单一标准演化而成的两极现象,在香港实属前所未见。「有产一族」,约占香港家庭的半数。由于楼价昂贵,而置业首期成数又高,「无产一族」单凭努力工作及积蓄而能晋身「富众」的机会少之又少。本地收入及财富差距只会变本加厉,本地社会则日趋分化。

 

高楼价由需求带动,但住宅供应却一直反应迟缓。无论在可供发展的新土地供应、更改土地用途或旧楼重建方面,每每障碍重重,面对如此境况,急需以新思维全面检讨相关政策。在过去三十年中国及世界各地经历翻天覆地变化的大前提下,香港土地及住宅需求备受影响,政府求变同样必须大刀阔斧。可惜特区政府似乎无意于此,一味死守旧有规章制度,充其量只容许弹性诠释个别旧章旧制。期间香港所以在社经两方面严重分化,与此实有莫大关系。

 

发展机缘    流动枢纽

 

香港经济不均以致贫穷或「濒穷」问题日益严峻,另一原因在于科技发展一日千里,对学有专精的人才需求殷切,同时社会对劳工的需求减少,劳工密集式制造业工厂不复存在。服务业职位增多有利于高技术人才,无奈在到处求才若渴的形势下,香港近二十年来在高等教育上的投资却停滞不前。

 

我认为香港缺乏高教育水平人才,无疑把新机遇拒诸门外,白白错失社会阶层向上流动性的大好时机。本地失业率低其实并不值得引以自豪;低技术工人全靠内地旅客才有就业机会,但服务大众的旅游业始终不足以造就高增值经济。

 

缺乏技术或资本,要在香港创业日益艰难。不少本地人为求创业惟有冒险北上,须面对内地对外来创业者的诸般限制,营业风险也不轻。创业融资殊非易事,本地银行一向不愿接受缺乏抵押品的创业融资申请,但既然所谓抵押品离不开物业,有意创业的无产一族甚或准有产一族,同样难以获得银行贷款。

 

特区行政长官在最近发表的《施政报告》中讲述,两个月前到内地访问,认识了一位创业的年青人;他后来在广西创业成功,经营进口红酒、咖啡和其他食品供应链企业,每年营业额超过1亿元。我认为故事中最值得关注的重点,应在于这位年青人如何为所创企业融资。他显然并非求助于银行,而是「将物业加按套现,再加上积蓄和亲戚的借贷」。

 

《施政报告》对故事作出如下结论:「这位朋友的经历告诉我们,年青人只要敢闯敢搏,好好利用国内外机遇,无论在新抑或旧的市场和行业都可有所作为」。这个结论当然不无道理,我倒认为这位年青人创业一举有成,在于具备已经置业的绝对有利条件,所以能在适当时机将物业加按套现。作为业主,他才较有条件「敢闯敢搏」,得以跻身有产一族的行列。

 

上世纪九十年代,在香港或内地均难以获得银行贷款,香港创业者往往将拥有物业加按套现,为珠江三角洲所作的商业投资融资。具备贷款所需抵押品,正是香港创业者的一大有利条件。既然香港人口中有半数属「无楼一族」,拒绝为这半数人口提供贷款,实无异于扼杀另一种促进社会阶层向上流动的机会。

 

「濒穷」日广    忝为远虑

 

假使贫者及「濒穷」者缺乏所需资源及机遇,无法为子女作出人力资本投资,将导致整体社会受损,一大批本应能有所发挥的实质人力亦无从善加利用。减贫一大重点措施应包括为社会各阶层家庭带来均等发展机会,从中受惠者将不限于贫者。今时今日,不少中层阶级有感于已濒临贫穷边缘,对能否置业或子女可否享有优质教育都毫无把握。租住公屋的「无产一族」深感脱贫无望,惟有寄望子女也能获分配公屋,令人遗憾的是,他们的公屋申请往往在离婚之后才有较佳机会。

 

教育程度低、健康欠佳、在破碎家庭中长大,终日为家计操心者,在工作岗位上亦难望表现理想,整体社会也会受到拖累。这类人既缺乏闲暇,基于教育程度低对公共事务无甚掌握,故此在政治体制中亦难以有效发挥选民作用。

 

香港社会的所谓「贫穷」,现已界定为家庭收入在收入中位数的50% 以下,这实在远不足以作为界定贫穷的准则。贫穷线充其量只能反映本地贫穷问题的部分面貌,其中大概不无误导成分。在129万界定为处于贫穷线以下的本地人之中,数十年来不少人获得政府不少资助,超过半数受惠于公屋计划,其余则享有其他福利计划,他们至今却仍未脱贫。

 

有人认为应为贫者将社会安全网张得更大,但这充其量只能暂时减少贫穷线以下的人数。要衡量减贫措施的实际成效,须视乎受助家庭能否靠提高生产力脱离社会安全网,亦即自行脱贫。依赖政府救济度日,在民主政制下,只能说是赢得为延续这种依存关系的投票权利。

 

另一方面,有人认为应该全面取消社会安全网,以增强贫者的工作意欲,自强不息。这种想法实在不切实际,建议并未能展示贫者有何办法自行提升生产力、重拾自尊,又或如何为个人自由投票,并过自足而负责任的生活。

 

多方减贫    正视「濒穷」

 

我相信能有效减贫的措施包括下列七项:

 

一、在教育方面投放大量资源,尤以幼儿教育为投资重点;这既能给予家庭对子女前途的信心,成为维系各家庭的共同目标,亦可培育快乐而富责任感的下一代。

 

二、增加为年轻人提供的高等教育机会,以营造优质学习环境,培养多方面才能,为香港进一步发展成国际经济中心创造有利条件。与其为副学士提供衔接大学的学额,不如为清贫子弟提供奖学金,让他们自行报读海外学府;费用大概相差无几,并有助纾解时下本地父母对子女前途的忧虑。

 

三、平衡福利资源长期偏向长者的倾向,同时顾及儿童及家庭,增拨资源以应付离婚率持续飙升,特别是贫者离婚日益普遍带来的后果。一个人若能避免在破碎家庭成长所遭受的痛苦经历,自可减少成长后无所用心、自暴自弃的倾向。

 

四、采取措施避免由于提供「低收入在职家庭津贴」而加强了港人的离婚意欲。

 

五、采取措施免使分配租住公屋增加离婚意欲,例如把「租住公屋计划」与「居者有其屋计划」合而为一,提供住户可负担并全权私有的资助居所。已有充分实证显示,公屋租户的离婚率远较业主为高,相差高达50%至60%(见本栏《解构离婚趋势对收入不均造成的扭曲效应》)。

 

六、推广医疗服务是促进本地居民特别长者健康的理想投资,同时有利于年轻人的经济前途。港人对医疗服务的需求势将大幅提升,除了因为人口老化以外,内地未来的人口老化亦不无关系。内地的医疗服务改革难免困难重重,香港在这方面的投资足可带来巨大经济效益。由此衍生的生物医学科技业,相信有理想的发展前景。

 

应以增建医院、增加培训医生与护士为目标。于短期内解决人手短缺,可从海外输入医生,容许海外受训的港人回流,经两年试用期后才成为正式注册医生。至于「自愿参与医疗保险计划」建议,充其量只能重整医疗融资安排,却无助遏止医疗服务收费飙升,因为医疗服务成本到底还须视乎服务的实际供应情况。

 

七、为香港经济的前景着想,必须严加节制土地及建楼成本。研究大屿山的发展潜能固然不失为好建议,但有关发展须经年策划才能有成。与此同时,当局宜考虑如何从速改革本地发展及重建的工序与制度,以大幅减轻交易成本,以求加快土地及住宅供应的进度。

 

贫穷大抵源于因为不少人由于健康欠佳、教育程度低、工作散漫、就业机会有限等因素变得无心振作。要改变这种现象,必须使其生活上有值得奋斗的目标,而非苟延残喘、得过且过。收入重新分配固然有其作用,但若缺乏经济机遇,情况就好比挤满病人的病房。

 

解决贫穷问题,还须从经济增长方面入手。单靠收入重新分配,只会迟早耗尽公帑。香港未至于贫民处处,贫穷问题尚未属严重。「濒穷」户及其子女前途黯淡,反而是本地所面临的一大难题。

 

参考文献:

 

〈解构离婚趋势对收入不均造成的扭曲效应〉,王于渐;《信报》2014年1月1日

 

 

「再创香港奇迹」系列.之八

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