(本文於二零一四年二月五日載於信報財經新聞)

 

西方福利國家不惜投放約相當於國民生產總值25%的資源減貧,為何卻是徒勞無功?而貧富懸殊更是日益嚴重。西方國家公債纍纍,部分國家債務佔國民生產總值已迫近100%,甚至高達200%;以為單憑收入重新分配就可解決貧窮問題,如此一廂情願的誤解正是問題成因。政府以稅收應付沉重福利開支的慣技,徒令納稅人日益反感。

 

因此,政客改為發債,只須納稅人支付債息,以減輕財務負擔。隨着開支膨脹,債台高築,政府惟有走上靠通脹還債之路。歷代君主無視民怨、窮兵黷武,以至今時今日當局所謂「向貧窮宣戰」,所依靠的財源都一一離不開通脹。

 

效用遞減    福利不濟

 

上世紀中葉,西方不少民主發達國家信奉這些自由主義思想,但時至今日信心動搖者大增。社會福利與資源調配開支無助減貧,原因有二。一般開支有別於現金轉移,現金轉移成本在於釐清受惠對象及行政費用,縱然所費不貲,倒也應遠遠未及實物資助計劃的支出。

 

不論在直接提供社會服務或資助非政府社會服務機構方面,政府的支出主要在於人事一環。問題是有關社會服務在受惠者心目中的價值,是否足以與人事開支等量齊觀?相關的成本效益到底是75%、100%,甚或125%?香港從來少見這類分析。根據1976至1996年香港公屋成本效益所作分析,結果顯示效益比率為60%至75%,我估計其他社會服務的成本效益亦相差不遠。根據邊際效用遞減規律(law of diminishing returns),社福計劃數量愈多、規模愈大,效用反會下降。換言之,福利國家版圖愈廣,效率只會愈低。

 

成本效益既低,加上效用遞減,各大福利國家對減貧束手無策自然不足為奇。一直以來,對社會福利功效推崇備至者,往往是提供服務機構而非所服務的對象,亦即真正受惠者,開支卻由納稅人承擔。在開放社會中,社會服務機構在政治上往往較易贏得選民支持,近年社會福利與政治選票在本地漸受重視。不過,香港的貧窮問題根深蒂固,單憑社會福利制度及收入重新分配的措施並不足以應付,從西方國家力行半個世紀未見成效即可見一斑。

 

「窮根」究底    嶄露端倪

 

與其說香港正面臨貧窮問題,倒不如將之形容為「瀕窮」問題較為貼切。真正一貧如洗者佔香港人口的百分比其實極低,例如在街頭拾荒的老婆婆,或喪夫後居無定所、獨力撫養子女的新移民。這類真人真事雖然屢成頭條新聞,但故事主人翁畢竟只屬少數;即使在貧窮線以下的129萬人或其中一半之數,想也未算陷於赤貧境地。

 

我倒認為,本地收入有限以致未能享有舒適生活的家庭所佔百分比確實不低。收入在入息中位數(20000港元)以下的家庭一般積蓄不多,往往無法負擔子女在較佳校區就讀的學費,連偶爾看一次私家醫生的能力也沒有,這類可說是在「瀕窮」(near poverty)邊緣生活的一群。戶主若屬年輕,則憑着努力工作,加上機會兼一點運氣,仍可望改善經濟條件。

 

「瀕窮」家庭大都積蓄微薄,經濟壓力大、經常負債,即使未公開或尚未在法律上正式宣告破產,實際上已相距不遠;家庭成員往往健康欠佳、收入偏低,兩者互為因果。家長無力讓子女進大學就讀,只能在本土接受資助教育,但資助名額有限,只得適齡人口的兩成,是以有能力者皆傾向把子女送往外國讀書。

 

有產無產    貧富關鍵

 

這類家庭在本港人口中已佔近於一半比例,其經濟前景不及父母輩的同類家庭。不論自身或下一代的發展,似乎都有每況愈下之勢。當務之急,除了探討箇中的前因後果之外,亦須就如何大幅提高本地收入中位數急謀對策;這個經濟增長的另類觀點與阿當史密斯(Adam Smith)的經濟增長觀可謂不謀而合。

 

香港所以面對日益嚴重的經濟不均現象,中國以及全球近三十年來蛻變下產生的重大衝擊是箇中原因之一,影響所及,香港人收入及財富不均現象漸形白熱化。首先,在個人人力資本分散的同時,收入中位數卻未見上升;再者,人口老化及離婚率趨升更令收入不均日趨加劇。此外,樓價升勢不斷而置業遠未見普及的情況下,財富分配差距隨之擴大。

 

有能力置業者於是成為新晉「有產一族」(haves),未能置業者則淪為「無產一族」(have-nots)。這種根據單一標準演化而成的兩極現象,在香港實屬前所未見。「有產一族」,約佔香港家庭的半數。由於樓價昂貴,而置業首期成數又高,「無產一族」單憑努力工作及積蓄而能晉身「富眾」的機會少之又少。本地收入及財富差距只會變本加厲,本地社會則日趨分化。

 

高樓價由需求帶動,但住宅供應卻一直反應遲緩。無論在可供發展的新土地供應、更改土地用途或舊樓重建方面,每每障礙重重,面對如此境況,急需以新思維全面檢討相關政策。在過去三十年中國及世界各地經歷翻天覆地變化的大前提下,香港土地及住宅需求備受影響,政府求變同樣必須大刀闊斧。可惜特區政府似乎無意於此,一味死守舊有規章制度,充其量只容許彈性詮釋個別舊章舊制。期間香港所以在社經兩方面嚴重分化,與此實有莫大關係。

 

發展機緣    流動樞紐

 

香港經濟不均以致貧窮或「瀕窮」問題日益嚴峻,另一原因在於科技發展一日千里,對學有專精的人才需求殷切,同時社會對勞工的需求減少,勞工密集式製造業工廠不復存在。服務業職位增多有利於高技術人才,無奈在到處求才若渴的形勢下,香港近二十年來在高等教育上的投資卻停滯不前。

 

我認為香港缺乏高教育水平人才,無疑把新機遇拒諸門外,白白錯失社會階層向上流動性的大好時機。本地失業率低其實並不值得引以自豪;低技術工人全靠內地旅客才有就業機會,但服務大眾的旅遊業始終不足以造就高增值經濟。

 

缺乏技術或資本,要在香港創業日益艱難。不少本地人為求創業惟有冒險北上,須面對內地對外來創業者的諸般限制,營業風險也不輕。創業融資殊非易事,本地銀行一向不願接受缺乏抵押品的創業融資申請,但既然所謂抵押品離不開物業,有意創業的無產一族甚或準有產一族,同樣難以獲得銀行貸款。

 

特區行政長官在最近發表的《施政報告》中講述,兩個月前到內地訪問,認識了一位創業的年青人;他後來在廣西創業成功,經營進口紅酒、咖啡和其他食品供應鏈企業,每年營業額超過1億元。我認為故事中最值得關注的重點,應在於這位年青人如何為所創企業融資。他顯然並非求助於銀行,而是「將物業加按套現,再加上積蓄和親戚的借貸」。

 

《施政報告》對故事作出如下結論:「這位朋友的經歷告訴我們,年青人只要敢闖敢搏,好好利用國內外機遇,無論在新抑或舊的市場和行業都可有所作為」。這個結論當然不無道理,我倒認為這位年青人創業一舉有成,在於具備已經置業的絕對有利條件,所以能在適當時機將物業加按套現。作為業主,他才較有條件「敢闖敢搏」,得以躋身有產一族的行列。

 

上世紀九十年代,在香港或內地均難以獲得銀行貸款,香港創業者往往將擁有物業加按套現,為珠江三角洲所作的商業投資融資。具備貸款所需抵押品,正是香港創業者的一大有利條件。既然香港人口中有半數屬「無樓一族」,拒絕為這半數人口提供貸款,實無異於扼殺另一種促進社會階層向上流動的機會。

 

「瀕窮」日廣    忝為遠慮

 

假使貧者及「瀕窮」者缺乏所需資源及機遇,無法為子女作出人力資本投資,將導致整體社會受損,一大批本應能有所發揮的實質人力亦無從善加利用。減貧一大重點措施應包括為社會各階層家庭帶來均等發展機會,從中受惠者將不限於貧者。今時今日,不少中層階級有感於已瀕臨貧窮邊緣,對能否置業或子女可否享有優質教育都毫無把握。租住公屋的「無產一族」深感脫貧無望,惟有寄望子女也能獲分配公屋,令人遺憾的是,他們的公屋申請往往在離婚之後才有較佳機會。

 

教育程度低、健康欠佳、在破碎家庭中長大,終日為家計操心者,在工作崗位上亦難望表現理想,整體社會也會受到拖累。這類人既缺乏閒暇,基於教育程度低對公共事務無甚掌握,故此在政治體制中亦難以有效發揮選民作用。

 

香港社會的所謂「貧窮」,現已界定為家庭收入在收入中位數的50% 以下,這實在遠不足以作為界定貧窮的準則。貧窮線充其量只能反映本地貧窮問題的部分面貌,其中大概不無誤導成分。在129萬界定為處於貧窮線以下的本地人之中,數十年來不少人獲得政府不少資助,超過半數受惠於公屋計劃,其餘則享有其他福利計劃,他們至今卻仍未脫貧。

 

有人認為應為貧者將社會安全網張得更大,但這充其量只能暫時減少貧窮線以下的人數。要衡量減貧措施的實際成效,須視乎受助家庭能否靠提高生產力脫離社會安全網,亦即自行脫貧。依賴政府救濟度日,在民主政制下,只能說是贏得為延續這種依存關係的投票權利。

 

另一方面,有人認為應該全面取消社會安全網,以增強貧者的工作意欲,自強不息。這種想法實在不切實際,建議並未能展示貧者有何辦法自行提升生產力、重拾自尊,又或如何為個人自由投票,並過自足而負責任的生活。

 

多方減貧    正視「瀕窮」

 

我相信能有效減貧的措施包括下列七項:

 

一、在教育方面投放大量資源,尤以幼兒教育為投資重點;這既能給予家庭對子女前途的信心,成為維繫各家庭的共同目標,亦可培育快樂而富責任感的下一代。

 

二、增加為年輕人提供的高等教育機會,以營造優質學習環境,培養多方面才能,為香港進一步發展成國際經濟中心創造有利條件。與其為副學士提供銜接大學的學額,不如為清貧子弟提供獎學金,讓他們自行報讀海外學府;費用大概相差無幾,並有助紓解時下本地父母對子女前途的憂慮。

 

三、平衡福利資源長期偏向長者的傾向,同時顧及兒童及家庭,增撥資源以應付離婚率持續飆升,特別是貧者離婚日益普遍帶來的後果。一個人若能避免在破碎家庭成長所遭受的痛苦經歷,自可減少成長後無所用心、自暴自棄的傾向。

 

四、採取措施避免由於提供「低收入在職家庭津貼」而加強了港人的離婚意欲。

 

五、採取措施免使分配租住公屋增加離婚意欲,例如把「租住公屋計劃」與「居者有其屋計劃」合而為一,提供住戶可負擔並全權私有的資助居所。已有充分實證顯示,公屋租戶的離婚率遠較業主為高,相差高達50%至60%(見本欄《解構離婚趨勢對收入不均造成的扭曲效應》)。

 

六、推廣醫療服務是促進本地居民特別長者健康的理想投資,同時有利於年輕人的經濟前途。港人對醫療服務的需求勢將大幅提升,除了因為人口老化以外,內地未來的人口老化亦不無關係。內地的醫療服務改革難免困難重重,香港在這方面的投資足可帶來巨大經濟效益。由此衍生的生物醫學科技業,相信有理想的發展前景。

 

應以增建醫院、增加培訓醫生與護士為目標。於短期內解決人手短缺,可從海外輸入醫生,容許海外受訓的港人回流,經兩年試用期後才成為正式註冊醫生。至於「自願參與醫療保險計劃」建議,充其量只能重整醫療融資安排,卻無助遏止醫療服務收費飆升,因為醫療服務成本到底還須視乎服務的實際供應情況。

 

七、為香港經濟的前景著想,必須嚴加節制土地及建樓成本。研究大嶼山的發展潛能固然不失為好建議,但有關發展須經年策劃才能有成。與此同時,當局宜考慮如何從速改革本地發展及重建的工序與制度,以大幅減輕交易成本,以求加快土地及住宅供應的進度。

 

貧窮大抵源於因為不少人由於健康欠佳、教育程度低、工作散漫、就業機會有限等因素變得無心振作。要改變這種現象,必須使其生活上有值得奮鬥的目標,而非苟延殘喘、得過且過。收入重新分配固然有其作用,但若缺乏經濟機遇,情況就好比擠滿病人的病房。

 

解決貧窮問題,還須從經濟增長方面入手。單靠收入重新分配,只會遲早耗盡公帑。香港未至於貧民處處,貧窮問題尚未屬嚴重。「瀕窮」戶及其子女前途黯淡,反而是本地所面臨的一大難題。

 

參考文獻:

 

〈解構離婚趨勢對收入不均造成的扭曲效應〉,王于漸;《信報》2014年1月1日

 

「再創香港奇蹟」系列.之八

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