(本文於二零一四年二月十二日載於信報財經新聞)

 

十九世紀資本主義在西歐大行其道,帶動市場經濟起飛。儘管一眾持社會主義觀點者大唱反調,但生產力激增,工人階級的生活水準確實顯著改善。資本主義的一大作用在於產生經濟盈餘,足以發展出強而有力、規模遠勝從前的政府。

 

從【表】中可見全球25個發達國家的政府開支佔國民生產總值的平均比例,在1870年為10.7%,至1937年已升至22.8%,政府開支大多屬消費開支,與各類轉移和補貼開支無關,後者在1870年僅佔國民生產總值1.1%,所佔比例雖低,但快速增長,於1937年增至4.5%。在大概70年的期間之內,各類轉移及補貼開支佔政府開支比重由十分之一躍升至五分之一,不過縱然增幅非同小可,卻也遠不及隨後數十年間的增長。

 

表:1870年至1995年各國政府在一般開支、消費開支、各類轉移及補貼開支佔國民生產總值百分比

 

  1870年左右 1937年 1960年 1970年 1980年 1995年
政府平均一般開支 10.7 22.8 27.9 35.5 43.1 45.5
政府平均消費開支 - - 14.2 15.6 18 15.9
政府各類轉移及補貼平均開支 1.1 4.5 9.7 15.1 21.4 23.2

 註:政府支出餘額用於投資。有關國家包括澳洲、奧地利、比利時、加拿大、丹麥、芬蘭、法國、德國、希臘、冰島、愛爾蘭、意大利、日本、盧森堡、墨西哥、荷蘭、紐西蘭、挪威、葡萄牙、西班牙、瑞典、瑞士、土耳其、英國、美國

 

由於這段時間正值各國文武官僚制度高速膨脹時代,資本主義經濟有足夠盈餘,上述現象隨之湧現。公共開支之中又以公務員薪酬佔大多數,可見在西方世界,現代國家及其當然官僚制度實為資本主義經濟發展的產物。政府的核心職能在於國防、法律、治安、稅收以及各種行政服務;以經濟學術語來說,主要是市場未能提供的現代國家職能,其中包括公共財貨、調整界外因素等等。

 

社福大勢 應運而生

 

到了1960年,各國政府總開支佔國民生產總值比例已增至27.9%。政府消費開支比例為14.2%,而各類轉移及補貼開支比例亦達9.7%。約在23年之間(其中八年為第二次世界大戰時期),各國政府各類轉移及補貼開支佔政府總開支比例,已由1937年的五分之一增至1960年的五分之二。這正是福利國家誕生的時期。

 

及至1980年,各國政府總開支佔國民生產總值平均比例更達43.1%,政府消費開支比例為18.0%,而各類轉移及補貼開支比例則佔21.4%。約在二十年間,政府各類轉移及補貼開支佔總開支比例由1960年的五分之二,進一步升至1980年的五分之三,這正是福利國家日益壯大的時期。

 

上述趨勢有三點尤其值得注意。第一,政府消費開支佔國民生產總值比例加幅溫和,由1870年至1995年超過一個世紀期間,增長僅約一倍而已。即使到了1980年,政府消費開支平均佔國民生產總值比例亦不過18%。政府這方面的支出可解說為政府運作的成本,其中包含市場難以供應的各項基本公共服務,包括國防、法律、治安、稅收以及各種行政服務,但不包括福利轉移及補貼計劃。

 

第二,國家提供的福利轉移及補貼開支佔國民生產總值的平均比例在1870年僅為1.1%,至1980年則激增至21.4%,增幅幾近20倍之多,此分額可謂非同小可,假若以現金補助形式直接給予收入中位數以下家庭,即足可保證所有家庭都能達收入中位數以上;如此一來不只再無貧窮線以下的家庭,連收入中位數以下也不存在低收入的家庭了。

 

第三,雖然用於各類轉移及補貼開支方面的資源佔國民生產總值的平均比例為21.4%,但有關福利於受惠者心目中的價值是否相等則難以確定。假使社會福利對成本效益的比率低於100%,則可能會浪費大量資源。舉例來說,若對受惠者來說只值75%,則其中5.35%(= 21.4% x 25%)的資源就等於白白浪費。總而言之,福利國家的版圖愈闊,福利效益比率就愈低,對經濟效益及經濟增長造成的損害亦會愈加嚴重。

 

1980年以後,政府開支佔國民生產總值比例增長放緩,總開支增幅由1980年的43.1% 上升至1995年的45.5%;同期內政府消費開支佔國民生產總值比例則由18.0% 降至15.9%;政府各類轉移及補貼開支卻由21.4% 微升至23.2%。當時正值列根主義、戴卓爾主義,加上蘇聯瓦解的時代,福利國家觀念的可信程度大打折扣。不過,雖然有關當局力圖扭轉福利國家趨勢,但充其量只能令其增長暫緩而已。

 

大眾專制 民主弊端

 

為何福利國家趨勢會增長易、退減難?迄今解釋此現象的假說有三:一、大眾專制;二、小眾專制;三、官僚塞責。

 

大眾專制這概念通常見於議論民主政制及多數統治(majority rule)所衍生的問題,意指由社會上多數人經民主程序作出決定時,以大眾利益凌駕個人或小眾利益,形成以大壓小,有如獨裁或暴君統治。

 

美國第二任總統約翰亞當斯(John Adams)在1788年提出「多數專制」(tyranny of the majority);此語大概由他所創,後來更因被收入亞歷西斯 ∙ 托克維爾(Alexis de Tocqueville)1835年出版的著作《民主在美國》(Democracy in America)而廣為人知。自此之後,不少思想家紛紛就此概念發表文章,力言個人權利不應取決於公眾投票結果,而關乎權利的政治功能,應在於維護小眾及個人免受大眾壓迫。

 

1914年,英國憲政法理學名家A. V. Dicey就英國的老年退休金問題發表文章,探討英國應否立法,規定接受退休金形式濟貧援助者放棄投票選舉國會議員的權利。在選舉範疇硬性侵犯私有產權,在不少人心目中無異於專制。英國及其他西方國家後來相繼實行全民普選,但未有剝奪領取退休金或其他形式政府援助者的投票權利。

 

社會上較貧窮的一群結成多數聯盟,通過多數統治式民主政制向富裕階層強行徵稅的概念,往往可解釋何以各類轉移及補貼開支難免在民主政制少數服從多數機制下無限地膨脹。

 

這個簡單而有力的詮釋卻未能解釋轉移及補貼開支何以如此龎大。當政府轉移及補貼開支佔國民生產總值百分比高達20% 至 25%,收入處於中位數水平的選民享有的福利亦將遠低於所繳稅款,因而蒙受損失。在多數統治原則下,照理此類選民應會改為傾向減低各類轉移及補貼開支的投票選擇。

 

多數專制之說同樣未能解釋為何各類轉移及補貼開支不以現金補助低收入家庭,反而絕大部分通過各種實物資助計劃提供;再者,非民主國家也出現政府轉移及補貼開支高速膨脹趨勢。為何民主或非民主國家均面對同樣問題?

 

小眾專制 反客為主

 

Hans O. Staub寫道:「雖然民主政制本質上以多數統治為基礎,但今時今日,民主政制已非少數服從多數;變得虛有其表。各類小眾紛紛以不同姿態登場,搖身一變,成為決策主宰,因而得以操控、欺壓,甚或威嚇大眾就範。」

 

此等小眾包括各種少數族裔、少數分離分子、少數環保分子、少數婦解(以至男性解放)分子、少數同志、少數教派,以至種種涉及重大或深奧難明的政治建議的倡議者,和各項不同的本地或區內利益團體。經濟範疇方面,亦有各種千方百計但求自利的小眾及高調利益集團;僱主、工會、專業團體更是經濟說客中的表表者。還有以尋求私人捐獻,尤以爭取公共資助為首要目標的非牟利團體,也是為數眾多且同樣進取。

 

意大利經濟學名家Vilfredo Pareto(帕累托)率先體會到政治的真正威力在於組織,而權力從來屬組織有素的小眾。列寧不但銘記於心,更將之納入其布爾什維克教條之中。帕累托早已悟到小眾尤其有必要為求維護自身利益而展開立法遊說,而且成事機會往往較大。

 

帕累托悟出箇中道理的依據其實極為簡單。首先,組織一百人定必較組織十萬人容易。因此,凝聚力較大的組織通常規模較小。舉例來說,組織的士司機總較組織所有汽車司機容易,組織全體工人階級的難度就更不在話下。

 

其次,要籌十萬元,向十萬人每人徵稅一塊錢,必然較向一百人每人徵收一千元稅容易。被徵一千元稅者花時間花錢反對加稅的意欲,自然較被徵一塊錢者強得多;被徵重稅的這一百人自行成立政治組織的機會,也較每人只需納一元稅的十萬人大得多。

 

機構自利 形同尋租

 

上述兩點理據的含意,在於政治遊說中的勝方往往是組織有素的小眾。這個徵稅例子中,小眾的真正目的在於向大眾徵收較低的人均稅款,讓自己可享調配得來的可觀款額。小眾組織起來尋求政府轉移及補貼的行動,即經濟學上的所謂「尋租」活動,先後由奧遜(Mancur Olson)、屠洛克(Gordon Tullock)、Anne Krueger 三位經濟學者分別在1965年、 1967年及1974 年各自著作中通過不同範疇重新展現。

 

有關尋租活動的早期研究,多集中於商業團體、工會以及行業協會的政治遊說,但研究者隨即發現,社福倡議組織為貧者及弱勢社群爭取政府轉移及補貼其實是同一類別。

 

為何社福倡議組織有意扶助貧者及弱勢社群?究竟是因為宅心仁厚抑或為求自利?假如純粹出於一片善心,就應為低收入家庭提供現金補助,這是最有效的轉移及補貼方式;即是說現金補助最能善用扶助貧者及弱勢社群的資源。

 

不過,假如社福倡議組織扶助貧困涉及自利,當會順理成章透過遊說以爭取設立特定轉移及補貼計劃,直接提供社會服務。若能成事,在服務貧困的同時,又可獲得受薪工作;接受的待遇當然與市場掛鈎,否則也不值得當初遊說爭取。至於機構客戶所獲福利是否與服務成本相抵,則難有把握,須視乎有關服務計劃之成效。

 

這亦足以解釋為何特定服務計劃一旦成立,無論是否仍有必要,幾乎絕少中止;因為若然如此,服務機構就會喪失資助。事實上,有關服務報酬多少以及報酬機制、安排,往往是服務機構與政府資助機關之間討價還價的焦點。鑑於服務機構實為有關社會服務計劃的關鍵持分者,這種現象也就不足為奇。

 

由此可見,為何服務機構寧願爭取政府資助而非私人捐款者,因後者往往要求服務提供者為捐款用途負責,而政府官僚則未必着意管好納稅人的稅款。歸根究柢,私人善長對是否捐款自有其選擇自由,但政府選擇提供服務者的自由度相對小得多。這也就叫人明白為何社福倡議組織往往活躍於政界,而非由市場主導。

 

由此可知何以福利國家規模超乎扶貧所需,也足以說明何以寧取缺乏效率的服務計劃而非現金補助作為扶貧措施,而福利國家趨勢所以一發不可收拾,皆因組織有素的尋租者影響力非同小可之故。

 

官僚塞責 火上加油

 

政府可動用的資源愈多,社福倡議組織為求尋租以分一杯羮而遊說政府的動機就愈強。由於近二十年來政府財政儲備有增無已的觀念已深入民心,難怪要求特區政府增設各類轉移及補貼計劃的呼聲日盛。

 

至於負責各類轉移及補貼計劃的政府部門,與社會服務機構互相依存的關係則日益深厚。雖然雙方之間的矛盾在所難免,但政府部門卻不願因政策或資助失誤而遭受指責,有關資助計劃所以不易取消,也正因為取消計劃與承認失誤往往被劃上等號,政府官僚反而寧願以資助計劃及機構數目為政策達標的憑證。

 

政府官僚敷衍塞責,幾乎已成為各項受助計劃免被取消的「免死金牌」,但凡遇上任何新問題或備受關注的新議題,政府官僚慣性以新增計劃而非取代舊有計劃的手法應付,以致形成社會福利範疇日增而效率日降的惡性循環。

 

福利社會趨勢日盛,關鍵繫於官僚塞責與社福倡議組織設法尋租的雙重效應。無論在民主抑或非民主政制下,兩種效應都同樣存在,只不過大眾專制必須構建在大眾民主政制的基礎之上,而小眾專制則無此必要而已。

 

但在民主政制下,政府各類轉移及補貼仍會較多,原因是由於民主政制的政府對社福倡議組織的容忍程度較大,致使此類組織也較多。果真如此,則民主國家的福利社會趨勢就勢難制約。

 

經濟範疇當然有頗多尋租活動,多因限制競爭力的規管措施而生,例如最低工資、標準工時、入行門禁、種種專利及壟斷,以及保護主義關稅及配額等等。此等規管措施由於有礙經濟效率,自從阿當史密斯(Adam Smith)時期以來已備受經濟學家所詬病。

 

至於非民主政制,由於國家在經濟上相對具影響力,尋租者往往較活躍於經濟方面,而非以遊說方式爭取社福權益的範疇,實則兩種尋租活動均損害經濟。奧遜在1982年發表的著作中,就將國家衰亡歸咎於尋租活動日益猖獗的趨勢。

 

對社福服務提供者尋租行為的經濟分析,並無貶損其扶貧濟世的善意。一如一般商界、工會或專業人士,社福服務提供者自然希望在同業及大眾心目中受到尊重,也同樣希望工作穩定、定期加薪,而不願所屬行業式微。

 

正如阿當史密斯的名言:「肉商、釀酒商、麵包店所以為大眾提供食物,無非利之所在,而與仁義無關。」由此引伸,各類轉移及補貼計劃所以有增無已,亦非關社福服務提供者沒有本着善心,而是也受其自利動機驅使所致。

 

參考文獻:

 

A V Dicey, Law and Public Opinion in England, London, 1914

 

Anne O Krueger, “The Political Economy of the Rent-Seeking Society,” American Economic Review, 1974

 

Mancur Olson, The Logic of Collective Action, Harvard University Press, 1965

 

Mancur Olson, The Rise and Decline of Nations: Economic Growth, Stagflation, and Social Rigidities, Yale University Press, 1982

 

Gordon Tullock, “The Welfare Costs of Tariffs, Monopolies and Theft,” Western Economic Journal, 1967

 

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