(本文於二零一四年三月十二日載於信報財經新聞)

 

財政司司長剛於立法會宣讀2014/15年度《財政預算案》,這是他任內制定的第七份預算案,據傳媒報導,大概因為建議的紓困措施不足,也是他歷來最不受歡迎的一份預算案。司長在預算案中告誡市民大眾,根據過往增長所作出的基本預測,政府財政預算所面臨的結構性赤字有可能在2021/22年度出現。

 

他認為結構性赤字不但在所難免,若不就此預測及早採取適當措施,財政儲備就會於2028/29年度耗盡,他呼籲為相關議題展開公眾諮詢。我認為財政司司長所指結構性赤字即將來臨的言論基本正確,無論那一派別的經濟學者都應對這項結構性赤字心中有數;相對於不假思索,基於民粹主義而大肆抨擊今年預算案的論調,財政司上述言論不失為一股清流。民粹論調無非為取悅選民而高呼的政治口號,無助了解問題的真相,對香港的財經前途可說有損無益。

 

財赤隱憂 不容忽視

 

對司長的攻擊主要圍繞兩方面:第一方面關乎方法問題,批評者指稱他計算有誤,因以往他所發表的六份預算案都與實際數字有頗大分别,故認為他本年度發表這份預算案中提到長遠結構性的赤字並不可信。

 

第二方面關乎政治問題,一旦面臨財赤或結構性赤字,政府仍可採取各項應對措施,例如:一、收緊財政開支;二、以加稅或擴闊稅基方式增加財政收入;三、通過經濟增長提高稅收;四、提高各項政府服務的成本回收率;五、實行赤字預算(或需涉及修訂《基本法》中量入為出的理財原則);六、出售政府資產;七、管理政府財政儲備以提高回報;八、以上措施的某種組合。

 

以上種種措施反映出社會上各界別的不同看法,各種措施自會為各界别帶來不同的利益或需付代價,是以如何取向極具政治性,且對經濟發展舉足輕重;舉例來說,香港應維持有限政府抑或加強政府介入程度,才是有利本地經濟之道?

 

近二十年來,主導政府經濟及財政預算的積極不干預政策備受非議,與日俱增,究竟有關批評有否充分理據?批評者往往聲稱時移勢易,今時今日特區政府仍採取無為而治的政策方針已是不合時宜。

 

部分論者力言近三十年來隨着本地收入及財富分配日見不公,政府必須採取介入行動以扶助弱勢社群。此外,另有論者認為鑑於本地年輕人的經濟前景大不如前,政府必須採取促進經濟繁榮的措施;問題是香港應否繼續維持自由經濟的本質?假使缺乏自由市場經濟,是否仍能確保香港的自由社會?

 

本欄由今期開始,一連三星期探討相關議題,由於牽涉層面廣泛而又錯綜複雜,我將聚焦於特區政府預算所面對的長遠挑戰。本文先分析香港當前問題所在,問題何以發展至如此田地、其影響又如何深遠,討論之中亦會將日後面對的問題加以量化,並提出一套維持本地自由市場經濟及自由社會的可行方案。

 

理財審慎 一貫傳統

 

首先,批評者怪責財政司司長在預算案中的赤字預測一再落空,反而屢現盈餘,他對短期經濟發展的預測能力是否真的如此不濟?若然屬實,則他對長期經濟趨勢的預測能力又是否可信?

 

但凡經濟學者都應明白,短期經濟預測自然遠較長期經濟預測困難,政府的財政收入在很大程度上受宏觀經濟活動影響。而宏觀經濟活動在每年的商業周期效應下難免變化不定;香港經濟高度開放,對宏觀經濟的商業周期變化就更為敏感。

 

長期經濟預測的準確程度遠較短期經濟預測為高,由於長遠而言商業周期效應的影響會自相抵消,故毋需考慮短期經濟波動的效應。長遠經濟預測主要根據兩個因素:一、人口趨勢;二、就業人口的經濟生產力;由於遠較短期宏觀商業周期波幅穩定,基於這兩方面因素所作的經濟預測往往較為準確。正因如此,「長遠財政計劃工作小組」的長遠經濟預測才會遠較財政司司長周年預算案中的經濟預測準確。

 

值得注意的是,打從1961年至今53份財政預算案中,有40份最終錄得盈餘,僅有13份錄得赤字,全部處於嚴重商業週期低潮,有5份更在亞洲金融風暴期內。此外,歷年來已推行的預算之中,共有34份最初作出赤字預測,可見幾乎所有財政司在制訂預算時,都寧願傾向赤字預測,以便審慎理財、量入為出。

 

香港向來都能抗拒誘惑,不會讓財政預算隨時間增長,毋需為應付開支增長而加稅又或引致財政赤字。此一理財原則的主導經濟理念,在於維持有限政府,在大市場帶領下,可供社會整體分享的經濟成果自會較大。政府雖然對經濟事務作用舉足輕重,但由於決策往往出於政治而非經濟考慮,難免浪費資源、缺乏效率。維持有限而小規模政府,讓市民大眾至少可以在運用收入方面享有較大自由,這樣當然更有利於整體社會。

 

四大開支    升勢不止

 

要瞭解政府財政預算案,應先認識公共開支主要分為房屋、教育、衛生、社會福利、其他開支共五大類,【1】顯示自1971年至2015年間,這五個類別在政府/公共開支中所佔比例,其中包括經常及資本開支。

 

圖一: 1971/72-2014/15年度房屋、教育、醫療和社會福利佔政府開支或公共開支的百分比

 

 資料來源: 香港年報(各年),香港統計年報(各年)及2014/15年度財政預算

 

期內政府在房屋、教育、衛生、社會福利四方面的開支由1971/1972年度的38.3% 增至2014/2015年度的49.8%,預料升勢將會持續;房屋所佔開支變化不大,在6.1%與5.8%之間;教育由20% 微降至17.1%;衛生開支則由10.4%畧升至12.9%,社會福利開支由1.9% 增至14.1%,增長步伐最為急劇。

 

仔細看看,會發現變化並非以直綫進行。期間房屋開支比重變化幅度最大,由1971/1972年度的6.1% 攀升至1999/2000年度16.8%的頂峰水平,隨後於2014/2015年度回落至5.8%,跌幅可觀。相信這反映出兩種現象:一、政府擔心房屋需求會隨亞洲金融危機及金融海嘯之後變得疲弱不振;二、離婚率、再婚率偏高並持續上升〈低收入家庭尤甚〉,但政府未及預計這人口趨勢影響下,對公屋需求的急促增長。

 

政府重新致力興建公型房屋單位,在房屋一環的開支近年續走下坡的趨勢定將出現逆轉現象,市民大眾也開始擔心這將加重政府開支。政府應及早解決如何有效資助公屋單位的問題,否則難免加重長期財赤負擔。

 

教育開支雖然一向在政府開支中佔最大比重,但近10年期間增長不大(【2】),這是由於0至24歲人口數目持續下降。不過,根據政府統計處截至2041年及聯合國截至2100年的人口趨勢預測,教育開支增長停滯的現象大有可能在2020年後逆轉。政府若著手提升教育服務水平,此一範疇的開支將會大增;例如:一、為所有學前兒童提供全日制資助;二、中學資助學額擴展至完成高中階段;三、資助副學士課程學額。

 


圖二: 1970/2100年青年與長者的實際與預測數量

 

資料來源: 聯合國人口預測

 

衛生開支比重不但升幅顯著,在人口急速老化影響下,今後增長將更為急劇。年屆64歲以上長者(【圖2】)人數將於今後數十年間迅速增加。政府統計處截至2041年及聯合國截至2100年的人口趨勢預測均印證此一趨勢。假若政府未能及時制訂有效政策以培訓醫護人員,而香港醫務委員會又對在海外受訓甚至兼具香港居民身分的醫生在港執業繼續諸多設限,則公共衛生開支的增幅無疑再度加劇。

 

社會福利在政府開支中所佔比重漸增至最大一環,部份原因由於需要服務者如傷殘、年老無依、問題青少年、離婚、吸毒者不斷增多有關。此外,社會日趨政治化,小眾組織為籠絡民心、增加政治籌碼而慷政府之慨的呼聲日高;政府為補貼在職貧窮家庭而計劃的各項新措施,以及圍繞高齡退休保障的種種高度政治化要求,均難免進一步加重政府開支。

 

總而言之,房屋、教育、衛生、社會福利在政府開支中所佔比重,整體上已由1971 /1972年度的三分之一躍升至現時的半數之多。在人口趨勢及政治勢力的雙互作用下,長遠而言這四大範疇的開支定必持續增長。假使收入來源及資助方式不加以大事改革,香港經濟今後是否還足以負擔各個環節所需?大事改革對本地社會將有何影響?有關方面又能否在政治上達成共識?本欄將由下周開始逐一探討。

 

參考文獻

 

《長遠財政計劃工作小組報告》, 香港特別行政區政府,二零一四年三月

 

 

「再創香港奇蹟」系列.之十二

 

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