(本文于二零一四年三月十二日载于信报财经新闻)

 

财政司司长刚於立法会宣读2014/15年度《财政预算案》,这是他任内制定的第七份预算案,据传媒报导,大概因为建议的纾困措施不足,也是他历来最不受欢迎的一份预算案。司长在预算案中告诫市民大众,根据过往增长所作出的基本预测,政府财政预算所面临的结构性赤字有可能在2021/22年度出现。

 

他认为结构性赤字不但在所难免,若不就此预测及早采取适当措施,财政储备就会於2028/29年度耗尽,他呼吁为相关议题展开公众谘询。我认为财政司司长所指结构性赤字即将来临的言论基本正确,无论那一派别的经济学者都应对这项结构性赤字心中有数;相对於不假思索,基於民粹主义而大肆抨击今年预算案的论调,财政司上述言论不失为一股清流。民粹论调无非为取悦选民而高呼的政治口号,无助了解问题的真相,对香港的财经前途可说有损无益。

 

财赤隐忧 不容忽视

 

对司长的攻击主要围绕两方面:第一方面关乎方法问题,批评者指称他计算有误,因以往他所发表的六份预算案都与实际数字有颇大分别,故认为他本年度发表这份预算案中提到长远结构性的赤字并不可信。

 

第二方面关乎政治问题,一旦面临财赤或结构性赤字,政府仍可采取各项应对措施,例如:一丶收紧财政开支;二丶以加税或扩阔税基方式增加财政收入;三丶通过经济增长提高税收;四丶提高各项政府服务的成本回收率;五丶实行赤字预算(或需涉及修订《基本法》中量入为出的理财原则);六丶出售政府资产;七丶管理政府财政储备以提高回报;八丶以上措施的某种组合。

 

以上种种措施反映出社会上各界别的不同看法,各种措施自会为各界别带来不同的利益或需付代价,是以如何取向极具政治性,且对经济发展举足轻重;举例来说,香港应维持有限政府抑或加强政府介入程度,才是有利本地经济之道?

 

近二十年来,主导政府经济及财政预算的积极不干预政策备受非议,与日俱增,究竟有关批评有否充分理据?批评者往往声称时移势易,今时今日特区政府仍采取无为而治的政策方针已是不合时宜。

 

部分论者力言近三十年来随着本地收入及财富分配日见不公,政府必须采取介入行动以扶助弱势社群。此外,另有论者认为鉴於本地年轻人的经济前景大不如前,政府必须采取促进经济繁荣的措施;问题是香港应否继续维持自由经济的本质?假使缺乏自由市场经济,是否仍能确保香港的自由社会?

 

本栏由今期开始,一连三星期探讨相关议题,由於牵涉层面广泛而又错综复杂,我将聚焦於特区政府预算所面对的长远挑战。本文先分析香港当前问题所在,问题何以发展至如此田地丶其影响又如何深远,讨论之中亦会将日後面对的问题加以量化,并提出一套维持本地自由市场经济及自由社会的可行方案。

 

理财审慎 一贯传统

 

首先,批评者怪责财政司司长在预算案中的赤字预测一再落空,反而屡现盈馀,他对短期经济发展的预测能力是否真的如此不济?若然属实,则他对长期经济趋势的预测能力又是否可信?

 

但凡经济学者都应明白,短期经济预测自然远较长期经济预测困难,政府的财政收入在很大程度上受宏观经济活动影响。而宏观经济活动在每年的商业周期效应下难免变化不定;香港经济高度开放,对宏观经济的商业周期变化就更为敏感。

 

长期经济预测的准确程度远较短期经济预测为高,由於长远而言商业周期效应的影响会自相抵消,故毋需考虑短期经济波动的效应。长远经济预测主要根据两个因素:一丶人口趋势;二丶就业人口的经济生产力;由於远较短期宏观商业周期波幅稳定,基於这两方面因素所作的经济预测往往较为准确。正因如此,「长远财政计划工作小组」的长远经济预测才会远较财政司司长周年预算案中的经济预测准确。

 

值得注意的是,打从1961年至今53份财政预算案中,有40份最终录得盈馀,仅有13份录得赤字,全部处於严重商业周期低潮,有5份更在亚洲金融风暴期内。此外,历年来已推行的预算之中,共有34份最初作出赤字预测,可见几乎所有财政司在制订预算时,都宁愿倾向赤字预测,以便审慎理财丶量入为出。

 

香港向来都能抗拒诱惑,不会让财政预算随时间增长,毋需为应付开支增长而加税又或引致财政赤字。此一理财原则的主导经济理念,在於维持有限政府,在大市场带领下,可供社会整体分享的经济成果自会较大。政府虽然对经济事务作用举足轻重,但由於决策往往出於政治而非经济考虑,难免浪费资源丶缺乏效率。维持有限而小规模政府,让市民大众至少可以在运用收入方面享有较大自由,这样当然更有利於整体社会。

 

四大开支    升势不止

 

要了解政府财政预算案,应先认识公共开支主要分为房屋丶教育丶卫生丶社会福利丶其他开支共五大类,【1】显示自1971年至2015年间,这五个类别在政府/公共开支中所占比例,其中包括经常及资本开支。

 

图一: 1971/72-2014/15年度房屋丶教育丶医疗和社会福利占政府开支或公共开支的百分比

 

资料来源: 香港年报(各年),香港统计年报(各年)及2014/15年度财政预算

 

期内政府在房屋丶教育丶卫生丶社会福利四方面的开支由1971/1972年度的38.3% 增至2014/2015年度的49.8%,预料升势将会持续;房屋所占开支变化不大,在6.1%与5.8%之间;教育由20% 微降至17.1%;卫生开支则由10.4%畧升至12.9%,社会福利开支由1.9% 增至14.1%,增长步伐最为急剧。

 

仔细看看,会发现变化并非以直綫进行。期间房屋开支比重变化幅度最大,由1971/1972年度的6.1% 攀升至1999/2000年度16.8%的顶峰水平,随後於2014/2015年度回落至5.8%,跌幅可观。相信这反映出两种现象:一丶政府担心房屋需求会随亚洲金融危机及金融海啸之後变得疲弱不振;二丶离婚率丶再婚率偏高并持续上升〈低收入家庭尤甚〉,但政府未及预计这人口趋势影响下,对公屋需求的急促增长。

 

政府重新致力兴建公型房屋单位,在房屋一环的开支近年续走下坡的趋势定将出现逆转现象,市民大众也开始担心这将加重政府开支。政府应及早解决如何有效资助公屋单位的问题,否则难免加重长期财赤负担。

 

教育开支虽然一向在政府开支中占最大比重,但近10年期间增长不大(【2】),这是由於0至24岁人口数目持续下降。不过,根据政府统计处截至2041年及联合国截至2100年的人口趋势预测,教育开支增长停滞的现象大有可能在2020年後逆转。政府若着手提升教育服务水平,此一范畴的开支将会大增;例如:一丶为所有学前儿童提供全日制资助;二丶中学资助学额扩展至完成高中阶段;三丶资助副学士课程学额。

 


图二: 1970/2100年青年与长者的实际与预测数量

 

资料来源: 联合国人口预测

 

卫生开支比重不但升幅显着,在人口急速老化影响下,今後增长将更为急剧。年届64岁以上长者(【图2】)人数将於今後数十年间迅速增加。政府统计处截至2041年及联合国截至2100年的人口趋势预测均印证此一趋势。假若政府未能及时制订有效政策以培训医护人员,而香港医务委员会又对在海外受训甚至兼具香港居民身分的医生在港执业继续诸多设限,则公共卫生开支的增幅无疑再度加剧。

 

社会福利在政府开支中所占比重渐增至最大一环,部份原因由於需要服务者如伤残丶年老无依丶问题青少年丶离婚丶吸毒者不断增多有关。此外,社会日趋政治化,小众组织为笼络民心丶增加政治筹码而慷政府之慨的呼声日高;政府为补贴在职贫穷家庭而计划的各项新措施,以及围绕高龄退休保障的种种高度政治化要求,均难免进一步加重政府开支。

 

总而言之,房屋丶教育丶卫生丶社会福利在政府开支中所占比重,整体上已由1971 /1972年度的三分之一跃升至现时的半数之多。在人口趋势及政治势力的双互作用下,长远而言这四大范畴的开支定必持续增长。假使收入来源及资助方式不加以大事改革,香港经济今後是否还足以负担各个环节所需?大事改革对本地社会将有何影响?有关方面又能否在政治上达成共识?本栏将由下周开始逐一探讨。

 

参考文献

 

《长远财政计划工作小组报告》, 香港特别行政区政府,二零一四年三月

 

 

「再创香港奇迹」系列.之十二

 

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