(本文于二零一四年三月二十六日载于信报财经新闻)

 

香港迫在眉睫的人口老化问题涉及多个范畴,在未来数十年亦难望解决,如何能转危为机乃关键之所在。我曾在2014年3月19日本栏《公共医疗开支日增下平衡预算之道》一文中指出,2060年前,公共医疗开支将不断上升,高位将至少持续至2100年。本世纪余下日子里,人口老化势必对本港财政预算构成重大压力。

 

在市民大众看来,人口老化问题往往与贫穷及社会保障混为一谈。社福界说客把人口老化标签为必需社福援助的贫穷问题,政客也不甘后人,将老年贫穷问题与全民退休保障计划挂钩,事实上把人口老化视作贫穷问题确是混淆视听。

 

老化趋势 社福重担

 

我倒认为人口老化的最大挑战并不在于贫穷及社会保障,却在医疗方面。这里不妨先探讨老年福利及社会保障对财政预算有何影响,【表1】显示综合社会保障援助计划(Comprehensive Social Security Assistance Scheme;简称CSSA)、公共福利金计划(Social Security Allowance Scheme;简称SSA)、长者生活津贴计划(Old Age Living Allowance Scheme;简称OALA)所涉公共开支占本地GDP百分比的预计数字,制订有关预测的方法则可参考本栏2012年5月16日、5月23日、11月28日的三篇文章。

 

1 本世纪长者福利及社会保障开支占本地GDP百分比预测

 

百分比的预计开支 2013年 2021年 2031年 2041年 2060年 2080年 2100年
需申报入息和资产的OALA 1.11 1.46 2.17 2.45 2.93 2.41 2.34
无需申报入息和资产的OALA 1.11 1.87 2.71 2.99 3.58 2.93 2.83

我在表中按人均实质GDP增长趋升的平均生活水平而相应调整预测数字,并构想两种情景:其一为须申报经济状况的长者扶贫计划,另一种则是毋须申报经济状况的全民退休保障计划,保障金额划一。

 

根据须申报经济状况的计划,长者福利金额占实质GDP百分比料将由目前1.11% 增至2041年的2.45%,约在2060年达2.93%最高水平,而在世纪末回落至2.34%;至于毋须申报经济状况计划所占相关百分比,预计由目前1.11% 升至2041年的2.99%,约于2060年达3.58%,而于本世纪末回落至2.83%。

 

上述数字显示现时至2060年间,视乎依据的保障计划是否设有经济状况申报机制,本地老年贫穷与社会保障的开支占实质GDP百分比增幅将介乎1.82% 与2.47%。目前公共开支占GDP百分比约20%,单是补贴长者收入的社会福利一项,所占公共开支百分比增长就会高达9.12% 或12.35%,增幅实在非同小可。

 

还须注意老年福利及社会保障金额并非涵盖所有社会福利支出,例如近期建议的「低收入在职家庭津贴」及其他各种社福计划并未包括在内;随着香港政制持续开放,这类社会计划的公共开支占GDP比重将日益提高。

 

医疗服务 捉襟见肘

 

长者社福开支的预测增幅虽大但远较医疗公共开支的增幅为低。根据本栏上周提到的「基线情景」(baseline scenario)预测,我预计公共医疗开支占实质GDP百分比将由2011年的2.56% 增至2041年的5.65%(【表2】),2060年左右升至约7.0%最高水平后,一直持续到本世纪末;换言之,由目前至2060年间,本地医疗公共开支占实质GDP百分比增幅将达4.35%,所占整体公共开支百分比增幅更达21.75%,达长者收入津贴增幅两倍之多。

 

2 20412100年各项预计公共医疗开支占GDP百分比

 

  2011年 2021年 2031年 2041年 2060年 2080年 2100年
假设公共医疗开支占总医疗开支比率维持在50% 所作基线预测数字 2.56 3.4 4.65 5.65 6.85 6.6 7.1
假设公共医疗开支占总医疗开支比率维持在70% 所作另类基线预测数字 2.56 4.76 6.51 7.91 9.59 9.24 9.94

 

表中预测假设公共医疗开支占整体医疗开支比率一直维持在50%,否则对财政预算赤字造成的影响将更为严重。受到各种环境因素影响,医疗成本甚有可能转嫁至公营医疗系统,例如:未能实现收回部分成本、建议中的市场为本保障计划未获采纳,或在病者、政客及其他倡议组织压力日增下,公共医疗服务分配制度不胜负荷。

 

假设公营界别占整体医疗开支70%,则公共医疗开支占实质GDP百分比将由2011年的2.56% 增至2041年的7.91%,与「长远财政计划工作小组」的经济预测相差无几(【表2】)。公共医疗开支将于2060年左右见顶,占实质GDP百分比约为9.6% ,直至本世纪末,亦即现时至2060年间,公共医疗开支占实质GDP百分比增幅将达7.03%,在公共开支中所占比例更达35.15%,相当于长者收入津贴增幅三倍以上,公共医疗开支可算是财政预算中的最大隐忧。

 

公共开支 濒临财崖

 

在人口老化对医疗及社福开支所造成的双重压力下,即使在最乐观的情景中,公共开支占实质GDP比率亦会由目前的20% 增至28% (2041)。若将教育、房屋及其他社会福利开支元素计算在内,即使基于最保守的假设,公共开支占实质GDP比率亦会升至30% 甚或更高水平。这无疑会对财政预算构成严重威胁。现行政策及制度若不及时改弦更张,难免会将经济推下财政悬崖,甚或彻底动摇本地自由社会及自由经济赖以维系的低税率与小政府的财政根基。

 

香港至今累积的财政储备,其实未足以支付本世纪内经常财赤中的一小部分。尤需注意的是上述预测并无假设香港经济增长放缓,反而预计以往高增长水平得以维持。

 

假若公共开支占实质GDP比率升至30% 或更高水平,则香港再难维持低税率制度。加税既窒碍经济自由及效率,亦有损国际经济竞争力。部分论者以为扩阔税基可作为解决方案,但这无疑令本来毋须纳税的市民受到冲击;对民主体制的政客来说等同在政治上自毁长城,即使最老谋深算的政客,亦只能主张向现有纳税人加税,以作为扩阔税基的曲线手段。

 

既然公共医疗及社福开支增长在所难免,究竟应否削减其他公共开支以求平衡预算?减少教育开支难望会受欢迎,毕竟香港为人父母者,自然都望子成龙;削减教育公共开支无损富家子弟,却打击清贫学子,更令跨代不公现象变本加厉。长远而言,教育资本投资是增强香港生产力的最有效途径。削减教育开支以平衡医疗及社福开支的增幅,好比在经济上自断羽翼。相反,当局应由学前教育起实施15年免费教育,并提高大专教育机会。

 

虽然控制公共社会福利开支在经济上可算明智之举,但在政治上也许难以实行。事实上控制福利开支所以有利经济,这在本港及西方社会皆有目共睹。优厚的社会福利,难免会削弱工作意欲及自强精神。

 

我早前为文指出,本港现时有不少不工作的人口,他们并没有令人信服的不工作理由,从1990年代中期仅占1%的比率增至现时3% 至4%(见本栏2014年1月29日《双轨解贫?重新分配与经济增长》一文)。这种现象现已不限年龄,劳动力出现如此变化,可说与公共社福开支占实质GDP百分比飙升趋势不谋而合。

 

子女眼见政府提供如此优厚的长者收入津贴,甚有可能会减少供养父母的付出。这种经济学上的取代效应既广为人知,亦到处可见。事实上,香港曾有一名立法会议员声称全民退休保障旨在减轻成年子女供养父母的负担。姑勿论应否为成年子女提供财政协助,政府若要加以援助,是否应以直接的方式而非以其供养父母为理由?医疗投资让长者直接受惠,更能确保为长者提供保障。

 

平衡预算 双管齐下

 

在我看来,政府要平衡长远财政预算,同时应付人口老化问题,有两个方案可行。第一,以创新手法资助公共房屋开支;第二,投资医疗人员培训并且放宽海外受训医生在港执业限制,从而降低公营医疗开支比重。既然薪酬在医疗成本中比例最大,第二方案应有助于控制公营医疗成本。

 

公共房屋需求不断急剧增长,乃因自从上世纪90年代中期以来,本地离婚率持续飙升,在低收入家庭及公屋租户中尤为普遍,再婚者于是成为公屋轮候册生力军。此外,鉴于私楼楼价长期持续高企,年轻住户纷纷轮候公屋,以便提高以绿表申领居屋机会(见本栏2013年10月30日及2012年10月24日为文)。

 

这两方面的需求来源实为始料不及,政府亦一度以为公屋开支升势会一去不返,事实上有关开支也确曾在上世纪90年代末期持续下跌。政府大概以为估计无误,因为自90年代以来,本地住户数目一直平均低于永久房屋单位供应量10%。可惜这个指标实含误导成分,因为离婚与子女自立门户的趋势已扩大对公营房屋的需求。

 

公屋政策 急待改革

 

由房屋委员会及政府经营的公屋单位,年复一年录得经常亏损实属不幸。发展公屋单位对公共开支构成沉重负担,传统上公屋单位成本一直靠销售居屋单位所得补贴,居屋减价出售未能全面利用土地价值,因买家付出只占地价一小部分,其余价值则由房屋委员会所持有。

 

换言之,本港的公营房屋部份资助来自出售居屋的地价收入。基于历史原因,补贴房屋政策已演变成以下两类房屋计划:一种为专供出租单位,另一种则为专供出售单位;可说是怪诞与不必要的分野。如今实应改为发展单一种可租可买的资助房屋计划,租户可选择先租后买,一如新加坡建屋发展局(Housing and Development Board;简称HDB)的组屋计划。

 

若只需支付发展成本以及房屋官僚的行政费用,则本地低收入住户必会乐于购买资助房屋,既可尽享土地价值,又毋需花费公币补贴。换言之,新推出之资助房屋不需像居屋一般补地价,低收入住户可以自己能够负担的价钱购买或租赁。假使政府决定采用此公屋政策,便可用地价来发展资助房屋,且足以为资助房屋成本融资。

 

现时本港有过半人口居于公营房屋,如把此等公营房屋售卖给住户,并大幅降低所需缴付地价,必可为年老人口提供可在晚年拥有及守护的物业,更可提供子女藉以照顾年迈父母的诱因,甚或令长者拥有自已名下物业。

 

我在拙作《长远房屋策略和港人港地》中曾分析上述公屋政策方向,指出以这种方式满足低收入住户房屋需求,无论在政治、社会、经济方面均能带来极大效益,同时纾缓政府财政预算持续上升的压力,并一举剔除四大公共开支中一项增长源头。

 

医疗产业 潜质优厚

 

随着「战后新生代」(baby boomers)纷纷退休,医疗开支已成公共开支增长特高的一大范畴。1945至1951年二战后期间有大量内地移民涌进,造成香港战后新生代占整体人口比例成为世界之冠,。有鉴于此,本地在医院基建及医疗人员培训两方面的投资显得尤其不足,实有必要急起直追,幸而本港拥有优秀的医疗界人才,足以全面发展本地的医疗业。

 

医疗投资不但大大有利于长者,亦可创造经济机遇、促进社会向上流动,惠及年轻一代。二十年后中国人口将开始急剧老化。届时,医疗服务更可望成为香港一大最佳输出业务;本港具备足够条件,投资生物医疗及医护行业,应成为本地科技政策以及创意工业发展策略的重点;香港可发展成为亚洲首屈一指的医疗服务中心。

 

香港需立刻坐言起行,取得上述利益,以及应付人口老化引起的需求。修订现行房屋策略不但可扶助低收入住户房屋,重新调配有限公共资源,投向资助医疗开支(部份透通过教育投资)。再者,我认为增建医院,放宽海外受训医生在本地执业资格,将香港科学园及数码港发展重点改为侧重专职医疗研究发展方面,并且成立医疗研究局,建立一个有助医疗业蓬勃发展的平台,让香港医疗服务业的发展腾飞。

 

如此,长者既可拥有自己的家园,又可享用可靠的医疗设施,他们必会大力支持平衡的财政预算、低税率以及自由的社会。

 

参考文献:

 

《香港长远房屋策略和港人港地》, 王于渐, 中华书局, 2013

 

「再创香港奇迹」系列.之十四

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