(本文於二零一四年四月二日載於信報財經新聞)

 

時至今日,香港本地有關政制發展路向意見嚴重分歧,甚至各走極端,難以化解。不少人要求邁向更為開放的民主政制,可惜政制發展停滯不前,政見兩極化的現象日益嚴重,各方的不滿情緒高脹。假如政制討論持續陷於僵局,勢將嚴重影響政府管治以及日後社會與經濟的發展。

 

通過普選方式產生特區行政長官與立法會議員的目標合乎大眾利益,漸獲市民大眾支持,主要原因在於兩方面。第一,普選是唯一合乎情理的政制這一觀念已深入民心。第二,政府若再不致力擴濶選民基礎,恐怕難以取得政治認受性、順利管治社會、政策獲得市民廣泛認同。

 

目的手段 相輔相成

 

第一個原因的重點在於民主政制的目的。民主建基於人人權利平等,因而公義得以伸張的政治理念,因此民主政制在道德上享有祟高地位,政府在普羅大眾心目中的認受性亦由此而來。雖然這種認受性有助減輕由政見分歧引起的部分政局不穩因素,但卻並不確保政局穩定、社會和諧、經濟繁榮;如有其他因素影響社會和諧、經濟繁榮這兩方面,則政見分歧及政局不穩的局面仍會隨之出現。

 

我曾在2014年2月19日本欄《透視小眾專制下的社政困局》一文中,介紹Hans O Staub著作中縷述歐洲各國社會小眾當道下的政局,以及難以達成社會共識的困境,文中更提出小眾專制如何顛覆民主制度中以多數人的代議管治以及保障小眾權利的理想。民主應先有助化解社會紛爭,改善經濟停滯逆境,民主理想才值得追求。香港應採用普選形式的第二個原因則關乎採用何種方式以充分發揮民主的最佳效果,在這樣的大前提下,必需將政制發展的討論提升至道德以外的層次。

 

民主是如何實現理想政治的方法;民主制度要能正常運作,理想和方法缺一不可。民主理論要求民主目的要能以民主手段實現。但在實行時是否真確則屬未知之數。若能成真,則民主自有其道理在;不然的話,則民主理念實有不完善之處,其中一大問題在於究竟民主方法能否實現民主目的。對於實現民主理想的研究,焦點就在於是否可達民主目的。

 

近百年來,歐洲、北美洲各國的民主政制雖得以保存甚或獲得發揚,卻也並非全部如此,部分民主國家因國內小眾當道,在政治上形成嚴重分裂。各種重大社經政策受制於政治僵局而難以施行,在無法就公共議題果斷決策的政制下,民主理想已站不住腳,甚至一沉不起,無疑是實現民主目的所賴手段具有一定缺憾的明證。

 

民主之道 貴在協商

 

放眼本地,就如何普選行政長官及立法會的討論至今未見任何實質進展,有關爭論紛紜,往往圍繞誰是誰非的問題:北京被描繪為毫不妥協的強硬派,泛民則被形容為力爭民主的急先鋒。各黨各派間信任程度極低,只能在政治上裝腔作勢,一再重申強硬立場,以致雙方距離越來越遠。

 

若始終未能在實現理想政制的問題上作出具建設性議論,則社會上的分岐將更深、只顧小眾利益者當道,且會被新舊既得利益者牽制。有關行政長官2017年如何提名參選及普選,與立法會2016年如何重新組成的討論完全分家,即可見一斑;同一道理,2017年行政長官的選舉方式尚未經討論,就將2012年立法會選舉方式定案,亦屬另一例子。政制發展根本不能似分件形式零碎地處理。

 

即使行政長官以全民普選方式產生,而提名過程又完全公開,亦難免惹起部分論者的質疑,因為面對立法會內壁壘分明的不同派別,而官僚架構又不受民選政客的任期所限,將來特首施政勢將寸步難行。單靠民選政治洗禮,並不足以確保有效管治。

 

據美國民主及人權研究所兼智庫Freedom House的 數據很能勾劃出達至可行的民主制度何期困難。1973年在151個列入研究的國家之中,只得45個實施民主政制, 但經過翻天覆地的變遷後,至1999年,在192個國家中有120個推行民主政制;但及至2012年則僅有90個仍然維持民主政制。期間各國政制所以如此反覆,背後原因在於伴隨民主政制而來的社會巨變,往往導致新興民主國家難以有效管治。

 

香港政制發展的進程可說是「零碎分件」的處理,造成民主在道德問題上存在重大分歧的觀感,未來政制發展路向若欠缺時間表與路線圖,則一切政治姿態以及搖旗吶喊,無非但求爭取選民支持,並未能發揮與對立陣營協商的作用。

 

過程中每一步驟的最大得益者,莫過於新興既得利益者,他們更會窒礙下一步驟的進程。未能從中獲益者只會對進程信心盡失,並對妥協成效存疑;所有參與政治協商的政黨則但求爭取所屬核心選區支持,以策萬全。如此心態,難免令社會上「中間選民」的利益日形受損。

 

現時的政制發展模式助長激進傾向,形成以迎合小眾要求為主的政治趨勢。中產及「中間選民」日形邊緣化,實現民主理想的希望隨之漸趨渺茫。這也許正是部分小眾心底的如意算盤,可惜有違在香港生活、工作的社群的意願,難怪部分最具生產力的中堅分子亦逼不得已,萌生移民念頭,其中也有因為懼怕中央不肯妥協而打算離開的。但說到底,不妥協從來就不是單方面造成的殘局。

 

代議沿革 鑑古知今

 

民主理想必備的元素有以下三項:參與、自由、平等,對所有公民的政治生活都至關重要,包含此三大元素的選舉機制,自然會被視為合乎道德要求。香港有地方選區與功能組别制度,至於負責選出行政長官的28個功能組別(超級區議會界別除外)的立法會議員,以及來自38個分組界別的選舉委員會四大界別的代表,則並非以普選方式產生。

 

如此安排被指與民主理想的核心要素背道而馳,要求廢除有關安排的呼聲亦不絕如縷,主要基於道德原則,或因有關安排往往偏袒既得利益或小眾利益而有損大眾利益,或有損多數人代議管治的民主理想。

 

立法會當年設立功能組別以備一九九七年過渡,可以說是時任港督彭定康穩定商界及專業精英階層的合理且可理解的政治措施。雖然當時身居要位者往往仍是那些熟悉臉孔,但遴選機制已由總督委任改為精英和他們的權力掮客之間互選。政府被削權,被迫向各方利益集團積極展開遊說,並討價還價以爭取政治支持。有效管治一旦受制於特殊利益,不單裙帶主義逐漸形成,法治也會日受蠶食。

 

不過,上述論點只關乎如何選出功能組別的議會代表,而非為反對以功能組別「過濾」政治代表。既然所有候選人都須經由所屬組別選民普選出來,為何地方選區能比功能組別發揮更佳的政治「過濾」作用?

 

代議政制起源於西歐及美國殖民地。當時最主要的經濟活動是農業,而最重要的社會單位為村落社群,早期的代議政制自然大致上以自給自足的農業社區和村莊的地區選民為依歸。地方選區從此留下了前現代農業經濟及農業社會的烙印。以美國為例,在1860年內戰爆發以前的60年,該國總統幾乎一律為代表農民利益的民主黨人,其中包括南部黑奴種植園園主。

 

既然農業時代以自給自足為當時的經濟常態,通過地方選區過濾政治代表可算順理成章;以市場為基礎的工業時代,由於個別行業興衰際遇有別,地方選區的合適程度難免大打折扣。至於如香港般在經濟上國際聯繫廣泛的城市,由於外國居民在選舉中並無投票權,採用這方式也不見得適合。

 

地方選區往往令選民著眼於內向型政策,因而並不適合外向型城市經濟體。

 

現代工業民主政體中常見的決策嚴重分化甚至間歇癱瘓現象,某程度上實由地方選區選舉安排所致,歐洲各國、日本以及美國一律身受其害,但此等國家的問題並非如部分論者所言在於民主政制,反而在選舉機制以及權力分配方式。

 

同樣地,印度的民主政制常被指為該國經濟表現不濟的罪魁禍首,但實際上地方選區才有礙於人力遷移,導致該國經濟一直停留在前現代狀態。幸而中國政府在三十年前實施改革開放之時,並未限制農民遷移至城市。

 

以地方選區為基礎的民主政制較適合靜態的農業社區。美國開國元勳傑弗遜總統對銀行業頗有成見,他所鼓吹的民主政制正好適合農業時代,亦即後世稱為「傑弗遜式民主」政制,部分皈依茶黨的信徒亦受有關主張所感召。

 

前現代社會遺留下來而以地方選區為基礎的代議政制,未必適合香港這一國際商業都會,單靠地方選區形成的政治選舉制度,難免強化香港限制外來居民入境的原有措施。其實這類都市的經濟活力主要源於吸引外來居民,從而更新人口資源的能力。紐約和倫敦當初若非通過擴大原有轄區吸納外來人口,可不會發展成今天的商業都會,紐約市人口中就有近四成為外來移民,當地的地方選民自然較具外向視野及都會胸襟。如此的本土掛帥政治,更與香港步向國際商業兼金融中心的願景背道而馳。因此香港必須建立可與此等內向型勢力抗衡的政治勢力以維護大局。可幸本港除有地方選區外,尚有功能組別,要重新構建的話,後者應較前者容易。

 

與時並進 改革關鍵

 

功能組別由於可處理層面廣濶而地方選區未能觸及的眾多社會及經濟問題,實在有重大效用,但須知功能組別現有的組成方式實不符民主理想的三大元素,在道德標準問題上難以接受。從經濟角度而言,如此安排只有利於服務供應商而非消費者,更為不妥,由此觀之,本地種種政治誘因往往出於維護既得利益多於促進社會融洽及經濟繁榮。

 

如何重整功能組別的代表選舉方式值得深入探討,除上述緣故,更因這將對未來行政長官提名及立法會選舉構成重大影響。際此關鍵時刻,時間有限而後果重大,如何改革功能組別對香港政局可見將來以至長遠發展均舉足輕重。

 

重整功能組別的選舉方式可揭示香港政制發展的未來路向,或可挽回民主發展應有助構建體制以及各方建立互信的信念,進而聚焦於如何構建更具代表性、有利市民長遠福祉的政府。顯然亦須在過程中顧及在此等措施中蒙受即時或永久損失者之利益及顧慮。下周本欄將進一步探討相關議題,期望各方踴躍提供意見,集思廣益,與眾共享。

 

參考文獻:

 

 

核心價值、功能組別與民主原則〉,王于漸;《信報》2012年4月4日

 

透視小眾專制下的社政困局〉,王于漸;《信報》2014年2月19日

 

 

「再創香港奇蹟」系列.之十五

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