(本文於二零一四年四月九日載於信報財經新聞)

 

我上周談及相對於地方選區,透過功能組別過濾政治人選並無任何違反民主原則之處。目前由行政長官推選委員會(可能成為行政長官提名委員會前身)與立法會所採納的功能組別法則,應可加以重整以符合民主普選原則。下文將對此加以詳述。

 

個人、家庭的日常活動範圍離不開工作與生活兩方面。地方選區雖適用於選民居住社群中日常生活的切身議題,但無關其所屬的職業與行業。今時今日,選民的工作地點也往往有別於居住地點。

 

通過地方選區選舉產生的政治代表,傾向側重選民生活而非工作方面的議題;以本地社會為例,區議會、立法會都極度聚焦地方民生議題,因為活躍選民所關注的地方民生議題往往是選舉中致勝之道,選民大多對區外事務鮮有興趣。

 

招攬地方選區選民的政客不難發現,區內屬於個別專業的選民數字往往甚低,不値得花功夫去籠絡;既然致力涵蓋全港的專業相關議題可取得的政治回報不大,政客自然轉向關注如香港人口迅速老化等問題,向較易在地方層面招攬的退休選民入手,社會保障及福利這兩大全港性議題涉及選民人口極廣,是以在地方選區備受關注,政客均努力爭取有關選民的支持。

 

地區為重 大局為輕

 

發達國家民主政治下過分強化社會大眾的關注,以至罔顧經濟考慮,正是地方選區選舉制度的政治產物。

 

同樣地,基於「各家自掃門前雪」心態產生的地方選區政治抗拒,往往窒礙關於環保及其他全民議題的政府政策,拒绝為諸如廢物堆填區、特殊學校、釋囚中途宿舍選址以及其他不受地方層面歡迎等問題的對策及預防措施作出承擔,情況有目共睹。

 

其實,種種環球議題在國際間遷延不決,也可視為這種本土心態的一種國際化表現。在今時今日的經濟環境中,國際貿易及投資已成為各地經濟繁榮所繫的要素,對香港的效應更尤其顯著,此等因素也受地方選區影響。貿易夥伴之間,均能從推廣彼此的自由貿易中受惠,但由於兩地的選民只各自在本土貿易議題上具投票權,純以地方選區進行的選舉難免傾向保護主義,形成排外心態。是以國界劃分的地方選區的另類現象。

 

美國實行聯邦政制,各州有權各自選出州長;幸而聯邦政府實施的州際商務法足可限制各州的保護主義傾向,以減低地區選舉制度造成的負面效應。中國在地方行政架構的影響下,各省之間經貿來往諸多設限,互通貿易、投資障礙重重,以致全國一體化的市場經濟至今難以實現。至於香港作為自由開放的國際都會,得享經濟繁榮,全賴與環球及國內經濟融合無間。閉關自守而改行保護主義,等同於為本土經濟敲響喪鐘。

 

代議精義 貴在均衡

 

為成年就業人口發聲的功能組別議會代表,可構成足以抗衡上述選民心態的力量,這些成年就業人口中不少屬中產階層,通過繳稅而對公共開支有所貢獻。

 

觀乎香港本土環境,純粹基於地方選區的民主政制實不足以代表長遠及整體民意。假若每名選民都有兩票在手,一票投予所屬行業的功能組別議會代表,另一票則基於日常生活而投給地方選區議會代表,則社會上自能在重大利益及主流民意兩方面達致平衡。

 

目前循功能組別選出的立法會議員,並非經普選途徑而產生,原則上可把功能組別角色由單純的生產者代言人轉為兼顧消費者與生產者呼聲的代言人。角色改變後,功能組別議會代表就能全面反映其界別選民的意向;另一方面,選民亦可根據自身利益及取向,自由選擇功能組別。例如可考慮把生產者編入功能組別,負責提名自己組別的參選人,候選人經由所有選民投票以普選形式產生;如此安排則生產者可提名參選人,消費者則可按自己意願選擇投票給任何組別的參選者;功能組別加入普選的元素,可兼顧生產者與消費者的訴求。

 

如此每個選民可投兩票:一票是地區性選舉,另一票是投給按自己意願選擇的功能組別候選人。功能組別以全港不分區投票,投票人以消費者身份投票也不分功能組別。

 

功能組別的選民分布或會隨著經濟及社會轉變而有所變更,其中有些組別可能會比其他組别獲得較多選票。這發展有助反映選民的興趣與抉擇,開始時各功能組別可具相同數目的議席,但不必一直保持相同。

 

地方選區如能考慮選民及其家庭遷居的變化因素,隨時重新劃界,則亦可具備動態元素。不過,實現過程必然漫長,因重新劃界在行政上費時失事,還須先經包括既得利益者的各方面磋商及談判才能成事。

 

功能組別容許選民在任何功能組別投票,自然更能回應選民的興趣與選擇,反而較具靈活性,選民亦較地方選區來去自如,更具彈性,民主政治由是更能順應經濟、社會需要的變化,減少政治僵局持續不斷。

 

香港是極為開放的城市經濟體,增強代議政制的靈活性尤其重要。自1950年代起,香港由轉口港搖身一變為以出口帶動的製造業之都;在中國對外開放及經濟全球化趨勢下,再演變成生產者服務以及服務出口經濟體;現為亞洲國際金融中心,以及中國面向國際的金融服務都會。在每一階段,社會與市民的利益俱在轉變中。

 

積重難返 失衡之由

 

當然,無論通過地方選區或功能組別躋身政壇者,都會致力維護自身的政治影響力,不因出現調整而遭削弱。凡以地方選區為基礎的選舉,往往會出現「選區劃分不公」的情況,亦即利用操控選區劃分,使所屬黨派在政治上得益。在美國通稱為“gerrymander”。

 

生產者當道的功能組別,每每遊說政府給予補貼或實施保護主義政策,透過操控政治程序以鞏固所屬行業的既得利益。架設有關行業的入門屏障乃慣用手法。功能組別的遊說工夫不一定有利公益,例如生產者當道,操控功能組別,罔顧消費者利益,保護主義就會構成問題;另一例証是在地方選區多處重複建設,浪費公帑。

 

若讓消費者自由選擇投票給自己屬意的功能組別與候選人,可減低功能組別過於以生產者利益掛帥的可能性,使生產者與消費者利益較為均衡,而地方選區則較難達到,因大部分家庭都不會常常搬家。既然地方居民遷入遷出的情況甚少出現,地方選區往往傾向於以地方上長期住戶的意向為依歸,出現類似生產者主導功能組別的情況。以香港為例,公屋居民往往會或最終成為區內最老資格的街坊,其利益及意向均會凌駕於其他人。

 

功能組別   急需改革

 

香港立法會功能組別議員若能改由直選產生,足可使公共決策大為改善,以至勝過純以地方選區為基礎的大部分普選民主政制。假若如此,為何至今仍未被提出並付諸實行?這實為歷史上因循苟且傾向(path dependence)所產生的惡果。

 

當初於立法會引入功能組別,用意在於以商界及專業界別精英取代委任議員。傳統的委任精英既為政府重要顧問,亦可發揮提升非民選殖民管治實效的作用。雖然在個人層面,此等精英對公共決策影響舉足輕重,但只聽命於總督,並非代表社會集體利益的正式政治架構;殖民政府亦一直刻意視之為履行公職的社會賢達,而非政府權力架構中人。

 

不過,隨著功能組別誕生,這些精英正式成為政治架構成員,與地方選區普選產生的議員平分春色。此兩類議員並存的安排在民主發展進程中並非沒有先例,但隨即導致本地社會分成精英與非精英兩大陣營,本地政界組織亦被撕裂。

 

地方選區當初與普選並行,這種選舉安排形成後就勢難取代,皆因地方選區所產生的持分者,須靠維持現狀,甚或加以強化,才能延續政治前途或相關利益。功能組別則以生產者利益掛帥的姿態出現,但當生產者主導的政治安排在民主原則當前顯得相形見絀,功能組別就注定前景堪虞。至此,地方選區就能佔據功能組別所無法企及的道德高地。

 

精英管治 先天不足

 

立法會從此在制度層面亦見壁壘分明:泛民陣營興起於地方選區,建制陣營則靠功能組別起家。派別之間分野容或隨時有變,但楚河漢界卻始終存在。

 

兩大陣營間的政治分歧一直延續至1997年之後,然後行政長官推選委員會組成四大界別及38個分組界別,似與立法會功能組別不無相似之處,而精英當道的現象就更為明顯。本地政治生態於是再度分為精英(建制派)與非精英(泛民派)兩大陣營。

 

進身之途 治亂之道

 

如此政治安排最不妥之處,在於精英雖在種種功能組別中大權在握,但在非精英的大眾心目中,政治認受性卻每況愈下。此外,功能組別的組成方式一直維持不變,使之在本地社會社經利益層面的代表性日減。

 

地方選區的政治代表出於自利考慮,固然寧願取消功能組別而不欲予以改革,好讓地方選區議會代表減低政敵的威脅。

 

在政制發展原地踏步形勢下,掌權無望的非精英陣營亦不好過,雄心勃勃的成員進身無門更衍生兩大難題:第一、因未能吸引才華出眾者加入,培育未來政治領袖的願望落空。第二,仍樂於在政界的只剩那些存心長期當反對派者,更增本地政壇的激進傾向。

 

各政黨在年輕黨員缺乏政治出路的現實下,均面臨四分五裂及政見激進,正是非精英陣營中第一大黨民主黨的命運寫照。雖然其他政黨會否遭受同樣壓力仍未可料,但在現時政治生態下,大概亦不能倖免。若然如此,則本地新一代只會在政治上日趨分裂及激進,恐怕最終演變成民主無望、小眾當道的局面。

 

究竟香港能否避過此劫?下周將剖析本地政制發展有何後著。

 

「再創香港奇蹟」系列.之十六

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