(本文於二零一四年四月十六日載於信報財經新聞)

 

上周談及在政制安排上,如香港般崇尚自由開放的國際城市,必須兼顧市民生活與工作所需;這可以透過兩個過濾機制同時提名及選舉議會代表來達成;其一為側重民生議題的地方選區選舉,另一種則為着眼於行業相關議題的功能組別選舉。以香港這類國際都會而言,功能組別選舉由於顧及行業要求,可補地方選區選舉之不足。

 

基於全民普選原則所推行的兩大過濾機制下,每名選民均手握兩票,一為所住選區的選票,一為其現在、過去或近親所屬行業的功能組別選票。透過這種雙機制並行的政治制度所選出的議會代表,應有望均衡地回應地區以及外來多元的需求。隨着社會日漸轉變,如此具廣泛代表性的決策過程,當能更有效地代表社會大眾的整體利益。

 

轉變在所難免,這對社經生活與海外連繫密切的國際城市而言尤甚。種種波及本地社會的境外事態往往構成本地發展史上的轉捩點;過去這些關鍵時刻都是在殖民地政府及總督的管治下出現,他們都未得普選政治授權。

 

重整選舉 均衡參與

 

從前殖民地時期獲港府委任而晉身議會的精英顧問,如今已變得不合時宜。《基本法》第45及第68條指出香港特區的行政長官及立法會最終均將由全民普選產生,而有關產生辦法須「根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定」。

 

因此,若行政長官提名委員會界別及界別分組代表以及立法會各功能組別代表均由普選方式產生,則上述目標基本上已算達到。不過,提名委員會及立法會中兩個過濾機制的組成方式在兩層意義下卻並非如此。首先,在提名委員會代表選舉方面,並不符合普選原則,並非所有合資格選民均有權選舉其代表。其次,雖然所有合資格選民都在功能組別選舉中具有一票,但選舉並非在公平公正的基礎上進行。大部分功能組別的組成均偏向代表生產者而非消費者,功能組別新增了五席「超級區議會」,這其實只是個强加組别,用以粉飾普選制度的推行。

 

重整提名委員會及立法會中的功能組別選舉方式是符合《基本法》第45及第68條的精神的,香港的政治生態亦將隨之有所改善,更可在三方面減輕社會分化及小眾利益當道的程度。第一,今時今日,作為國際城市經濟體,香港要在全球化、高度互通的環境中繼續繁榮昌盛或力求自保,當然不能構建一個妨礙香港與國際經濟繼續接軌的民主政制。以普選為基礎的功能組别有助更有效地維持香港與全球化世界網絡的聯繫。

 

第二,這將有利於社會上的「沉默大多數」發聲,讓基於大眾利益的民主政制發揮應有功效,以避免從地方選區及功能組別產生的小眾專制趨勢。第三,在功能組別選舉中讓議會可同時引入生產者及消費者代表,改善由生產者主導功能組別的情況。

 

構建民主 關鍵時刻

 

功能組別若能以普選原則為基礎,容許自願參與,從此亦將得以在道德高地上佔一席之地。來自功能組別的議會代表更能代表社會上大多數的利益,而非為生產者多於消費者,又或只為精英而非市民大眾服務,也不會只顧維護舊世代而忽略新世代利益。

 

單以地方選區為依據的民主政制,往往過於側重狹隘的本土利益,而未能順應外界環境轉變。若地方選區採取比例代表制規則,只會令分裂及分化趨勢更為明顯,無奈!香港政局正是如此!

 

採用比例代表制投票方式的歐洲國家在政治、社會上較形分化,經濟增長較慢。有「歐羅之父」的蒙代爾(Robert Mundell)教授就曾將歐盟稱為用以防止歐洲陸沉的構思,構建歐洲貨幣聯盟,旨在促使現時一眾歐洲民主國家重拾財政紀律。

 

新加坡作為城市經濟體,其適應外在環境的能力也是盛衰存亡的關鍵;要政策能靈活應變,需要有由普選方式誕生並具權威性的政府。新加坡寧選限制政制發展一途,至今仍在探索切實可行的民主方案。

 

香港幸運地在選擇如何發展民主以配合國際經濟城市地位方面,得到千載難逢的機會。大部分先進國家的民主政制都在國家經濟遠不如現時開放之際發展成熟。目前香港經濟的開放程度已遠超先進國家的所有民主政體,以普選及自願參與為本的功能組別,可成為現今世界構建可行民主模式的元素,有助補足現時由前工業化時代或工業化時代初期遺留下來單以地方選區為本的舊有模式。

 

普選進程 舉步維艱

 

上文提到《基本法》第45及第68條指出香港民主發展必須根據循序漸進的原則,可惜至今發展一直極其有限,甚至談不上「漸進」。

 

關於開放立法會功能組別,近年一直未見顯著成果,即使有所進展,亦只在於功能組別由1991年的14個增至1995年的23個,1997年增至28個,至2000年則有兩個功能組別被取代;其組成仍以生產者居多,有些甚至能於自已所屬的工能组别選舉中左右大局。發展的重要里程碑在於2012年增設的「超級區議會」,容許選民每人兩票去選出五個新席位的其中一個。不過,功能組別選舉中不同界別之間的選票數量極不平均,對選舉結果自然大有影響。此外,五個新增議席實質上仍以地方選區為依據,只是名義上並非如此而已。從平衡民生與行業議題的角度觀之,如此安排可說是政制發展上的倒退現象。

 

至於開放行政長官選舉委員會方面,至今亦未見任何實質成果。功能組別代表議席早在1998年定為800個,一直維持不變,至2011年才增至1200個。新增議席大致由各界別分組瓜分,即使議席數字有所調整,但進展仍極為有限。

 

界別分組並未有所增加,議席分配亦始終如一,選舉委員會在實現最終目標方面未見任何實質進展。假若2017年提名委員會仍為2011年選舉委員會的翻版,則香港政制發展只流於原地踏步,在長達二十年期間仍一直沿用同一過濾機制。發展欠缺「漸進」過程,至今仍未見有成,以致「循序」恐怕亦會受到威脅。

 

雖被北京法律專家指為有違《基本法》,部分泛民主派堅持行政長官應由公民直接提名,原因大概有兩方面。第一,這有助籠絡選民,他們不滿實現符合社會上大多數期望普選行政長官的終極目標並無寸進。由於提名委員會組成一直維持不變,這期望一直難以達成。

 

第二,公民直接提名已成為泛民主派之間的一種共同政治姿態,有助團結派內成員站在同一陣線。部分泛民主派堅持的公民直接提名立場,實為與北京就如何組成提名委員會及如何甄選特首候選人討價還價的籌碼。部分泛民中人有意藉此進佔道德高地,從而討好不滿政制發展原地踏步的選民,並成為傳媒經常引述及大字標題報導的對象。

 

由此觀之,湯家驊先生與陳方安生女士先後提出的提名方案,以至最近的十八學者方案以及其他方案,均為有膽色的舉動,旨在通過較公開的程序實現普選行政長官的終極目標,可謂其志可嘉。

 

政制發展 實況為本

 

撇開其中與本文宏旨無關的政治謀略不談,對提名候選人來說,公民提名基本上並非理想過濾機制。至於公民提名是否有違《基本法》,亦非我關注之處。

 

世界各地發展成熟的民主政體,都依賴政黨整合社會上南轅北轍的各方民意。社會上鮮有一致的利益及意見,互相矛盾、各走極端的情況反而普遍。為求達成社會共識,以便民主政制發揮應有功效,則各政黨需將矛盾紛亂的利益與意見整合成政綱;若政黨未能發揮整合民意之效,社會上即會出現小眾當道的現象,一如現時的香港政局。

 

假使任由公民直接提名,雖然看似有助開放行政長官候選人提名程序,但實際上反而對政制造成分裂。鑑於政制發展速度緩慢,一眾市民懷著失望情緒,若遇到高明說客煽動,很易爆發民粹。若提名委員會缺乏廣泛民意基礎,應先設法增強其民意代表性,而非繞道而行。雖然2017年才開放提名委員會未免姍姍來遲,但若再拖延下去,更會有悔之已晚之虞。

 

政制發展充滿變數,北京以及有關當局自然擔心會出亂子;既然港英時期的安排一直行之有效,不願有變也屬理所當然;事實上,回歸前種種制度及慣例已納入《基本法》之中。不過,就算強調政制發展須循序漸進,亦總得有所進展才行。要成功發展,須緊記2007年政府對於政制政革所作的嚴謹報告:"要成功實行政制發展計劃,必須同時考慮立法會的取向與社會大眾的訴求"。

 

我認為在提名委員會中引進廣泛代表性元素,將有助實現普選目標。提名委員會(前身為選舉委員會)應通過更廣泛代表程序及經由功能組別增添新成員,為2020年透過功能組別以普選方式產生立法會揭開序幕。

 

假如行政長官及立法會均通過功能組別產生而具更廣泛代表性,相信有望拉近行政及立法兩方面之間的距離。行政長官及立法會選舉中的全民參與及廣泛代表性同獲大幅提升的話,則本地邁向民主政制之路自然有所進展。最後,香港作為國際經濟城市,滿懷長遠發展宏圖卻陷於小眾當道、政局分化的境況,此刻透過改革功能組別引進更開放代議政制,將有助化解困局,亦與《基本法》第45條「[行政長官的]產生辦法根據香港特別行政區的實際情況……而規定」一節有所呼應。

 

 

「再創香港奇蹟」系列.之十七

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